1. Introdução

A crise na administração pública brasileira, iniciada no regime militar, foi o ponto de partida para o Estado buscar uma moderna administração capaz de satisfazer questões políticas, econômicas e democráticas, com ampliação da cidadania e envolvimento da sociedade civil – representação e participação – na definição, implementação e prestação de serviços públicos (Zapelini, 2013). Nesse contexto, surgiram novos conceitos e foram redefinidos papéis, estabelecendo novos alicerces e inovações – como a cidadania germinada a partir da Revolução Francesa, por exemplo, que fez surgir diversas ações em busca de uma maior participação popular -, trazendo a crença de que todos os problemas terão respostas, além de evidenciar a negligência de alguns direitos já conquistados (Abrucio, 2003).

Nesse sentido, há a introdução de abordagens da administração no aparato estatal, com instrumentos que prospectem e auxiliem na satisfação das demandas da população, melhorando a relação entre prestador de serviços públicos e o cidadão. O conceito de cidadania é adotado por ser mais amplo e por implicar direitos e deveres e não apenas a escolha de serviços públicos. Tudo isso exige a participação ativa dos cidadãos na formulação das políticas públicas, na avaliação dos serviços públicos, mas para tanto deve o Estado exercer com transparência a prestação de contas (Abrucio, 2003).

Nesse contexto, surge o controle social, discutido com maior ênfase na atualidade por constituir-se como uma estratégia para manutenção da ordem e do consenso social e fiscalização das ações públicas. Essa cobrança por maior participação nos processos e decisões exige uma maior abertura de informações dos gastos e atos governamentais. Entretanto, muitas vezes, a publicização desses atos não atende, por si, as exigências dos cidadãos e uma participação consciente e ampla para a análise da atuação pública torna-se necessária; a sociedade passa então a exercer democraticamente sua cidadania através de canais institucionais (Faquin, 2011; Figueiredo, Santos, 2014; Tatagiba, 2002).

A participação social e o controle social exercido pela sociedade civil nas decisões governamentais legitimam as políticas de Estado e processos de tomada de decisão, estimulam a criação de leis, órgãos e entidades que aprimorem a interação entre governo e cidadãos. Os principais mecanismos adotados para ampliar o controle social são os Conselhos de Política Pública, as ouvidorias, observatório social, orçamento participativo, audiência pública, plenárias, fóruns, as conferências municipais, estaduais e nacionais, entre outros não institucionalizados (Paludo, 2010; Felix, Felix, Timóteo, 2011).

Assim, partindo dos conceitos de controle social e Conselhos de Políticas Públicas este artigo analisa como a atuação do controle social exercido nos Conselhos de políticas públicas de Assistência Social pode impactar a implementação dessa política. Para tanto, a metodologia utilizada consiste em pesquisa bibliográfica, realizada em artigos, sites, livros, teses e dissertações, cujos achados são postos nos tópicos a seguir.

2. Participação E Controle Social

No Brasil, a Constituição Federal de 1988 formaliza juridicamente república, cidadania e democracia, exigindo consonância entre estes e a efetividade dos direitos civis, políticos e sociais; A ausência de direitos civis, como a liberdade de opinião e organização ou de direitos políticos, como o voto, podem até existir esvaziados de conteúdo, mas servindo apenas para justificar governos sem representar cidadãos; O novo contexto passa a incorporar a abordagem do controle social onde a cidadania é impressa enquanto novas identidades se firmam como resultados de processos sociais e direitos que ensejam reivindicação, e a construção do espaço democrático, “local” em que o controle se apresenta como resultado da conquista da sociedade civil e visto como instrumento e uma expressão de cidadania (Carvalho, 2002; Bezerra, 2015; Heidemann, Salm, 2010; Bobbio, 2012).

No cenário histórico brasileiro, a participação social acontece nas mais diferentes fases. Carvalho (2002), por exemplo, percorre esse processo desde uma tradição autoritária e excludente, a partir da colonização portuguesa, da escravidão, resistências indígenas e negras, Canudos, lutas abolicionistas, lutas pela independência, movimento operário e tantas outras, em que a participação social já funciona como mecanismo de mobilização dos problemas sociais, chamando a atenção dos governos.

Essas participações possuem significados e estratégias distintas, e podem ser classificadas em comunitária, popular e social. A participação comunitária caracteriza-se por ser de iniciativa do Estado, através de consulta popular buscando legitimidade perante a sociedade; usada a serviço do período de industrialização capitalista brasileiro, na década de 1950. Em seguida, a participação popular surgiu em oposição ao governo autoritário militar, entre 1964 e 1979, emergindo da iniciativa popular e visando suplantar os conflitos políticos e sociais e restabelecer a democracia. Posteriormente, a participação social, pautada na Constituição Federal de 1988 e nos instrumentos de gestão pública, busca resolver os anseios por meio do diálogo com o Estado (Matos, 2015; Figueiredo, 2016).

Entre os principais instrumentos de participação nos processos decisórios, Pires e Vaz (2012) destacam (Quadro 1):

Quadro 1.

Instrumentos e concepções sobre participação em processos decisórios

Adaptado de Pires, Vaz (2012) e Faria, et al., (2012).

A ausência de canais de interlocução ou de inserção de temas na agenda pública, abriram espaço para novas formas de organização e participação, uma das mais significativas a sociedade civil. A conceituação de sociedade civil é moderna, remonta a meados do século XIX, traduzida pela dualidade advinda das mudanças no ocidente – nas esferas econômica e familiar pós – abolicionistas e do próprio Estado em relação à sociedade (Figueiredo, 2016).

Bobbio (2002; 2012) afirma ser difícil definir positivamente sociedade civil, mas nota-se em muitos contextos a oposição entre sociedade civil/instituições políticas. Na sociedade civil, no entanto, não são geradas apenas demandas. Constitui-se, hoje, como uma fonte de legitimação ou deslegitimação dos poderes e sistemas políticos. Nessa esfera, a opinião pública – expressa através do consenso ou dissenso em se tratando das instituições, propagados e potencializados nas mídias – ganha proporção, a qual se perder seu caráter de publicização, perde sua função e pode desaparecer. As relações estabelecidas entre esses atores são distintas e complementares, exigindo de ambos quantidade e qualidade nas demandas geradas e nas respostas eficazes. Em situações onde as demandas aumentem sem haver uma correspondente resposta do Estado, ter-se-á conflitos insuperáveis.

No contexto brasileiro, o conceito de sociedade civil surgiu em 1970, quando não havia distinção entre público e privado, passou por alterações adquirindo características democráticas, sendo aplicado apenas no início do século XX. Com crescimento acelerado e atuação diversificada, a partir de 1990, as organizações da sociedade civil passaram a contribuir na resolução de problemas não solucionados pelo Estado, independendo deste. Assim, surgem as chamadas Organizações Não Governamentais (ONGs) que atuam com os direitos de grupos específicos (jovens, idosos, mulheres, moradores) e minorias – com a ressalva de que o Estado continua com suas responsabilidades sociais e conta, então, com a possibilidade de dividir parte destas organizações da sociedade civil (Gohn, 2013; Dagnino, 2004; Heidemann, Salm, 2010).

Bobbio (2004) menciona que os conceitos de democracia, cidadania e direitos do homem são intrínsecos e se eliminada a concepção individualista de sociedade, ter-se-á uma democracia onde todos os indivíduos possuem apenas parte da soberania, todos em um território são denominados “povo”, mas o correto é falar de soberania dos cidadãos, já que indivíduos singulares tomam decisões coletivas, quando depositam seus votos nas urnas.

A hegemonia do modelo político representativo está em crise dada sua incapacidade de responder às expectativas dos cidadãos, a visão de políticos vinculados a desvios éticos e corrupção, manipulação da opinião pública, somada à ausência de valores como civismo e desagregação da identidade nacional. Logo, a qualidade da democracia precisa ser analisada e, posteriormente, legitimada, o que está na base da criação de variadas modalidades de participação nas últimas décadas, objetivando encurtar a distância entre cidadãos e o sistema político. Assim, são inseridos no modelo democrático, os modelos deliberativo e participativo, que se combinam ou coexistem nos níveis nacional e local, complementando e articulando a democracia representativa e a democracia participativa, além do reconhecimento por parte do governo de que as formas públicas de monitorá-lo e os processos deliberativos públicos podem substituir parte do processo de representação e deliberação (Lima, 2014; Gaspardo, Ferreira, 2017; Almeida, Carlos, Silva, 2016).

3. Conselhos De Políticas Públicas

Os conselhos de políticas públicas/conselhos gestores de políticas setoriais ou conselhos de direitos são instâncias nas quais há participação direta e efetiva, com representantes da sociedade civil e membros do poder público estatal que discutem a gestão dos bens públicos, nas diferentes esferas governamentais. Criados pela Carta Magna, estimulam a participação do cidadão nos conselhos da educação, da saúde, da criança e do adolescente, da assistência social e em fóruns de políticas públicas tornando o processo decisório público diferenciado (Gohn, 2011; Alencar, 2013; Gurgel, Justen, 2013).

Considerados avanços significativos, ampliam a democracia, asseguram o controle e a participação da sociedade, apesar dos desafios para serem efetivados e compreendidos, visto que muitos conselhos de gestão são apenas consultivos ou assessores do executivo, não apenas deliberativos. Os conselhos não executam, mas participam de etapas essenciais como formuladores e promotores de políticas públicas, envolvidos na defesa de direitos e controlando as ações governamentais.

A formação dos conselhos assemelha-se às origens da democracia participativa e, antes do século XV, em Portugal, já havia os conselhos municipais em relação às colônias, e, posteriormente, passaram ao âmbito urbano, com a participação de moradores; inclusive influenciaram na organização das Câmaras municipais e prefeituras brasileiras. Além disso, há exemplos de Conselhos que influenciaram decisões mundiais como a Comuna de Paris, os conselhos sovietes, os conselhos operários de Turim, conselhos da Alemanha de 1920, conselhos atuais nos Estados Unidos, e etc. Assim, os conselhos estão ligados a situações de crises políticas e institucionais, que rejeitam a lógica proposta na modernidade, por exemplo, e buscam novas formas de gerir a coisa pública (Gohn, 2002; Alencar,2013).

No Brasil, foram criados conselhos comunitários na década de 1970; conselhos populares na década de 1980, os quais reivindicavam a participação popular em questões ligadas ao regime militar ou um esforço organizado para controlar os recursos e as instituições da época, especificamente movimentos ou associações comunitárias. A participação nesse contexto, envolvia mais que a demanda, estava ligada a criação de canais, onde a participação seria mais qualificada – e os conselhos gestores institucionalizados (Gohn, 2011).

O número de conselhos no país cresceu desde 1990, vinculados a órgãos do poder executivo. Isso amplia a ideia da participação da sociedade nas formulações de políticas públicas após a redemocratização - construindo espaços significativos, com regras próprias de funcionamento e pessoas capacitadas para desempenhar as atribuições específicas dos mesmos (Alencar, 2013; Borges, 2006).

De acordo com Carneiro (2002), juridicamente, os estatutos dos conselhos não permitem uma completa autonomia com os sistemas político e econômico, pois não são considerados apenas como espaços informais de comunicação, possuem relações intrínsecas, a ligação que têm com o Estado, os relaciona aos perigos e dilemas resultantes a esse status. Eles são, pois, espaços onde há redefinição e argumentação sobre os valores, normas e procedimentos, construção de identidades sociais, deliberação e publicização dessas ações, com uma agenda voltada para fortalecer a cidadania.

Com relação às normas regulamentadoras da gestão democrática, estão previstas na Constituição Federal, leis orgânicas específicas, nas leis ordinárias específicas editadas pela União, Estados, Distrito Federal e municípios. Para terem funcionamento de órgão colegiado, os conselhos devem assegurar: a titularidade de seus membros, igual para todos; as decisões tomadas por votação e unanimidade de votos; a oralidade das votações, reduzidas a termo em ata ou resolução; representação legal por um presidente, que não vota, apenas em casos de desempate e representando a vontade do colegiado; normas sobre o quórum de votação, estabelecidas previamente em regimento; realizar sessão; deliberar; adotar certas decisões relevantes; os membros dos conselhos podem pedir esclarecimentos, informações adicionais, diligências, rever processos, e fiscalizar as decisões do colegiado (Borges, 2006).

Em relação à participação e à descentralização, nos três níveis governamentais, notam-se similaridades e distinções. Em relação às semelhanças, tem-se que essas instâncias devem possuir caráter deliberativo, com necessária legitimidade para serem reconhecidas e valorizadas. Além disso, dada a requisição de integração entre os integrantes, é preciso capacitação técnica e política que permita aos membros apresentar propostas, estabelecer coalizões e mobilizar os setores que representam. Na tomada de decisões, as reivindicações dos diferentes grupos devem ser consideradas, inclusive deve-se atuar no sentido de implementar e controlar tais políticas. Outro elemento basilar é a necessidade de fundos próprios para conseguirem financiar políticas específicas, os quais devem ser assegurados nos orçamentos das três esferas governamentais (Gohn, 2002).

Entretanto, algumas distinções são reconhecidas em determinados Conselhos, como o número variável de participantes. Assim, recomenda-se que haja uma delimitação na quantidade de membros dos conselhos, principalmente no sentido de que não haja dispersão, acarretando danos na operacionalização e funcionamento dos mesmos. Outra questão é a instituição de regimentos internos, que discriminem as normas de conduta e procedimento de desempenho, sem exceder os limites estabelecidos nas normas do Executivo. Soma-se a isso, a necessária infraestrutura adequada para o desempenho de suas atividades (Gohn, 2002).

A escolha dos cidadãos que vão compor os conselhos pode ocorrer no interior da sociedade civil ou pelo órgão público que representam, e há alguns padrões na forma de escolha, os quais podem ocorrer por eleições, entidades predefinidas, processo seletivo, indicação de autoridade e forma mista. O modelo por eleições é o mais frequentemente utilizado, em que entidades da sociedade civil interessadas em tema específico são convocadas a candidatar-se a uma cadeira; o mandato, em geral, é de dois anos, coincidindo ou não com a vigência do mandato do governo (Gomes, 2015; Alencar, 2013).

Entretanto, no âmbito dos conselhos, deve-se zelar pela extensão do sufrágio e do sistema eleitoral, pela representatividade dos conselheiros, principalmente na esfera municipal. Há muitos questionamentos quanto à legitimidade do processo de escolha nesse nível de governo, os quais giram, sobretudo, se estão sendo realmente democráticas, já que essa ação implica em escolher conselheiros corresponsáveis pela gestão de políticas públicas essenciais ao município; e se as próprias instituições – sindicatos, associações – exercem essa função com idoneidade e em consonância com seus regimentos internos. Assim, pode-se afirmar que eles enfrentam, então, problemas de representatividade (Gomes, 2015).

A participação da sociedade civil nos conselhos e as várias temáticas que entraram em pauta, ampliaram a quantidade desses órgãos, principalmente a incidência nas esferas municipais, como observado no quadro 2.

Quadro 2.

Participação da sociedade civil na esfera municipal

Adaptado de Alencar (2013) e Gohn (2000)

Os conselheiros (titulares ou suplentes) desempenham atividades com poder de decisão sobre a política, contribuindo para o controle social através do aprimoramento de conhecimento “in loco” da rede pública e privada prestadora de serviços. Dentre suas responsabilidades, destacam-se: atualização nos assuntos referentes à área para poderem colaborar em discussões aprofundadas e auxiliar nas decisões do colegiado; divulgação das discussões do Conselho nas instituições que representam e em outros espaços; assiduidade e participação nas reuniões, o que exige conhecer as legislações que regem os serviços, benefícios e programas de cada política de atendimento ligada ao Conselho. A composição dos membros dos conselhos está dividida entre 50% de representantes do Poder Público e 50% pela Sociedade Civil (dentre usuários, entidades e organizações não-governamentais). No caso do Conselho de Assistência Social, a Resolução 237/2006, recomenda no art.10, “§ 3º [...] que o número de conselheiros/as não seja inferior a 10 membros titulares.” (Brasil, 2013; Machado, 2015).

Alencar (2013) realizou estudos com conselheiros de 21 conselhos e três comissões nacionais ligados a secretarias e diversos ministérios buscando relacionar pessoas com diferentes perfis na composição destes conselhos e identificou que 63% destes são integrados pela sociedade civil e 37% representam o poder público; a composição dos conselhos é mais masculina que feminina, com maior participação de mulheres nos conselhos municipais, orçamentos participativos e conselhos com temática da política social (infância e adolescência, idoso, segurança alimentar), sendo o Conselho Nacional de Direitos da Mulher predominantemente composto por conselheiras (Alencar, 2013; Ribeiro, 2011).

A capacitação técnica e política dos conselheiros é um dos pré-requisitos para representação eficiente. Nos Conselhos nacionais, por exemplo, grande parte dos conselheiros possui ensino superior completo com pós-graduação, um perfil altamente escolarizado se comparado à população brasileira, que possui uma média de 7,1 anos de estudos, assim como renda familiar considerável se comparada a renda média familiar no Brasil, aferida por órgãos como Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); o conselheiro está representando interesses da sociedade civil, não se especializa em ser “conselheiro” nem assume tal profissão, que por não ser remunerada e possuir poder reduzido não é tão atrativa, fator que inibe prováveis comportamentos autointeressados, curta duração e maior responsabilidade e cobrança (Alencar, 2013; Gomes, 2015).

A análise do perfil dos conselheiros e conselheiras realizada por Lavalle, Houtzager e Castello (2006) mostra que a diversidade de pessoas, temáticas e pontos de vista nos conselhos deve ser investigada, pois, nestes atores são depositadas expectativas de que exerçam a função de representar e apresentar as demandas de seus representados. Há muitas temáticas, tornando-se necessário, para um conjunto de atores, unir esta representação de temas em conselhos específicos onde cada ator compartilha em grupo perspectivas sociais, debatidas por visões distintas, pois cada indivíduo tem vivências específicas e particulares, que serão inteiradas, comunicadas e discutidas coletivamente.

Atualmente, os conselhos de políticas são importantes espaços públicos de tomada de decisão são obrigatórios e constituem-se como fundamentais instrumentos do controle social. Assim, “[...] a competência legal de deliberar sobre as políticas públicas é a principal força enquanto espaços potencialmente capazes de induzir à reforma democrática do Estado.” (Tatagiba, 2002, p.55). Os conselhos são, pois, compreendidos como espaços consensuais, cuja prática contribui na construção e em uma aprendizagem democrática.

4. Os Marcos Normativos da Política de Assistência Social sob o Signo do Direito

A assistência social brasileira é garantida como direito na Constituição Federal de 1988, compondo a Seguridade Social com a Previdência e a saúde. Dentre estas, foi a última a ser regulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) de 1993, como direito do cidadão, dever do Estado, não contributiva, provendo os mínimos sociais, realizada mediante ações públicas e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas daqueles que dela precisar (Brasil, 1993). O adiamento regulamentar foi superado com esforços de trabalhadores da política e da sociedade civil. Podemos dizer, contudo, que isso é sintomático de como a questão era tratada no País: seletiva, pontual, fragmentada, caritativa, deslocada do viés do direito, cujas ações estatais seminais remontam da criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) em 1937 e da Legião Brasileira de Assistência (LBA) em 1942.

Historicamente, os demandadores da intervenção assistencial eram aqueles que não conseguiam, por limitações físicas, psicologias ou geracionais, sobreviver através do seu trabalho (crianças, pessoas com deficiências, idosos ou àqueles que estão no escopo da ação caridosa como pessoas em situação de rua, pobres, viúvas...). No entanto, as mutações do mundo do trabalho ampliam o perfil dos demandantes da assistência (Sposati, 2014).

A política se divide em dois níveis de proteção: Proteção Social Básica (PSB) tendo como espaço estatal de referência o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) e a Proteção Social de Média e de Alta Complexidade (PSMC e PSAC), respectivamente. A média complexidade atua sob os casos de violação de direitos confirmados, cujos vínculos familiares e/ou comunitários permanecem, tendo o Centro de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS) como lócus estatal de atendimento. A alta complexidade atua junto aos sujeitos cujos vínculos estão rompidos, o que exige atenção integral em abrigos, casas de passagem, dentre outros (Brasil, 2005). A ação do Estado, todavia, não exclui a responsabilidade da sociedade civil de participar e fiscalizar as ações da política no Brasil.

Desde a Constituição de 1988, há avanços na consolidação da assistência como política pública. Para tanto, um conjunto de dispositivos foram criados no sentido de materializá-la nos marcos do direito, da democracia, do controle e da participação, os quais podem ser vistos na sintetização da figura a seguir:

Figura 1.
Principais marcos normativos da Assistência Social brasileira
Próprios autores (2021).

Os principais marcos normativos da Assistência Social brasileira (Figura 1) remontam aos anos 1990. Em 1993, a regulamentação da LOAS através da Lei nº 8.742/93 trata sobre a organização da assistência social brasileira. Em 1995, criou-se a Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS); em 1996, entrou em vigor o Benefício de Prestação Continuada (BPC), regulamentando o amparo aos idosos e às pessoas com deficiência. Em 1997, a Norma Operacional Básica (NOB) foi editada, conceituando o sistema descentralizado e participativo; em 1998, a NOB é alterada, diferenciando serviços, programas e projetos, amplia a sistemática da Política Nacional e o projeto de reforma da assistência, além de conceituar e definir estratégias básicas para o seu sucesso; em 1999, foi aprovada a primeira Política de Assistência Social, evidenciando a dificuldade de reconhecimento de informações precisas sobre os usuários (Brasil, 1993; 2005).

Na metade da primeira década do século XXI, destacam-se: em 2001, a criação do Formulário de Cadastramento Único (CadÚnico) para acesso aos programas sociais brasileiros. Em 2003, a IV Conferência Nacional da Assistência Social teve como principal pauta a construção e implementação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), para dar efetividade, como política pública, à assistência social brasileira. Nesse mesmo ano, também, foi possível a aprovação do SUAS e a criação do Bolsa Família; Em 2004, há a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) visando incorporar as demandas da sociedade brasileira quanto à responsabilidade da política; Em 2005, houve a aprovação da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS), atualizada em 2012. Ela coordena a operacionalização da gestão da política de assistência social brasileira com amparo na construção do SUAS. Do ponto de vista do controle social, coloca-o como requisito obrigatório para recebimento de recursos federais (Brasil, 2005).

Em 2006, houve a aprovação da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social (NOB/RH/SUAS) visando compor as equipes mínimas de trabalhadores para prestação dos serviços com qualidade aos usuários (Ferreira, 2011). No ano seguinte, 2007, elaborou-se o I Plano Decenal SUAS – Plano 10, o qual foi atualizado em 2016 com o II Plano Decenal da Assistência Social (2016-2026) (Brasil, 2016b). Todos esses dispositivos têm espaço específico para tratar do controle social.

Em 2009, foi aprovada a Tipificação nacional dos serviços socioassistenciais, garantindo padronização das ações (Brasil, 2014a). Além disso, houve a concessão do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS) que passou a contribuir significativamente para o processo de inclusão social no país (Brasil, 2009). Nesse ano, ocorreu o Fórum Nacional dos Trabalhadores do SUAS, instituição permanente de representação de caráter deliberativo e articulador político em defesa do SUAS e de suas posições no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), os quais podem participar mediante entidades de representação (CUT, 2009).

Em 2011, a Lei nº 12.435/11 (Brasil, 2011a) altera a LOAS para dispor sobre a organização da Assistência social; e a Resolução nº 17 (Brasil, 2011b), onde o CNAS reconhece as categorias profissionais de nível superior que podem atuar junto ao SUAS.

No ano de 2012, a Resolução nº 33 (BRASIL, 2012) do CNAS aprova a nova NOB/SUAS e formula o CapacitaSUAS – Programa Nacional de Capacitação do SUAS, para as competências em busca da melhoria na qualidade de gestão dos serviços e dos benefícios disponíveis aos cidadãos (CEDSD, 2015). No escopo da formação, houve a aprovação da Política Nacional de Educação Permanente do SUAS (PNEP/SUAS), que garante a oferta de formação e capacitação permanente dos profissionais, conselheiros, gestores e técnicos da rede socioassistencial do SUAS (Brasil, 2013). Assim, cumpre-se um requisito de garantir que os atores do Sistema estejam capacitados para cumprir suas funções.

Em 2014, a Resolução nº 09 do CNAS reconhece as categorias profissionais de níveis fundamental e médio do SUAS, concretizando legalmente o conjunto destes profissionais a atuarem no Sistema (Brasil, 2014b).

Em 2018, a Portaria nº 2.527/2018 trata sobre a política de monitoramento do MDS e aborda sobre o acompanhamento, fiscalização e transparência dos dados que balizam as escolhas de políticas públicas no âmbito do MDS e a definição das estratégias de monitoramento (Brasil, 2018). No entanto, em 2019, ele é reconfigurado posto sua inserção no Ministério da Cidadania, composto pelo antigo MDS, o Ministério do Esporte e Ministério da Cidadania. Isso é uma perda política e material para a política, a qual se vê secundarizada, envolta com outras matérias comprometendo a importância alcançada na sociedade brasileira.

Encerrando os marcos normativos da Assistência Social brasileira, no ano de 2020, a Resolução nº 17, sofre acréscimo e divulga a listagem das resoluções vigentes do CNAS (Brasil, 2020), publicizando dispositivos que dirimem a política no Brasil. Assim, falar de controle e participação implica compreendê-la junto a transformações sociais do presente, as quais, como vistas, nem sempre são favoráveis.

5. Perfil e atuação do controle social nos Conselhos de Políticas Públicas da Assistência Social

A descentralização e a abertura democrática da Constituição de 1988 permitiram à Assistência Social mudar de identidade e passar a categoria de política pública, suplantando o caráter fragmentado das ações então vigentes (Barreto, 2015), cujas ações são organizadas e reguladas no SUAS, integrado aos entes federativos e aos respectivos conselhos, entidades e organizações da assistência social e à Seguridade Social; seu modelo de gestão é descentralizado e participativo, com serviços que priorizam a atenção a famílias, membros e indivíduos conforme suas necessidades. Além disso, utiliza Plano Nacional de Assistência Social (PNAS) como instrumento de planejamento para organizar, regular e nortear sua execução - submetido à aprovação do Conselho de Assistência Social (Brasil, 2013).

Os serviços socioassistenciais da política são financiados com recursos do Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS), alocados do Orçamento Geral da União. Os requisitos para recebimento desses recursos incluem a constituição e o funcionamento dos Conselhos de Assistência Social; instituição e o funcionamento de Fundo de Assistência Social, devidamente constituído como unidade orçamentária; elaboração Plano de Assistência Social; e comprovação orçamentária de recursos próprios destinados à assistência social, alocados nos respectivos fundos de assistência social, além da aplicação dos recursos ser regularizada e as contas do exercício anterior terem sido aprovadas pelo respectivo conselho.

Assim, participação envolve a “[...] formulação, deliberação, monitoramento, avaliação e financiamento das políticas”. Constitucionalmente ela expressa-se no artigo 204, que trata da política de assistência social e prevê a “[...] participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”. Enquanto a LOAS estabelece a descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo. Nesse sentido, os conselhos e as conferências em cada nível de governo, principalmente, mas não exclusivamente, possibilitam a atuação de usuários na determinação dos rumos da assistência no Brasil. Além disso, a política destaca os Conselhos Gestores tripartite e bipartite, compostos pelos gestores para pactuar os rumos da política no ente estadual e nacional (Brasil, 1993, p.4; 2005; 2010, p. 153).

Espaços institucionalizados da assistência social foram criados através de lei federal, estadual ou do Distrito Federal, para o exercício do controle social, defendendo sua natureza, finalidade e competências, obedecendo o estabelecido na LOAS, PNAS/2004, NOB/SUAS/2005 NOB/RH/SUAS/2006 e Resolução nº 237/2006, do CNAS. Este dispositivo define que a criação do Conselho de Assistência Social é estabelecida por lei federal, estadual, do Distrito Federal, de acordo com a LOAS. Nesse sentido, a participação social é necessária para que os conselhos funcionem e indispensável para repasse de recursos aos municípios, estados e Distrito Federal (Brasil, 2011; Brasil, 2013).

Os conselhos assumem papel de monitorar as ações deste sistema, acompanhando de forma contínua e sistemática o desenvolvimento de seus serviços, programas e projetos. Sua composição inclui representantes do governo e da sociedade civil, com presidente eleito entre seus membros e em reunião plenária, com número não inferior a dez membros titulares. Os conselheiros devem reunir-se, obrigatoriamente, uma vez ao mês e, extraordinariamente, quando necessário – com previsão de perda de mandato por faltas. Para o desenvolver bem suas atividades, a eles devem ser oferecidos cursos de capacitação aos visando fortalecer e qualificar seus espaços de articulação, negociação e deliberação. Nesse viés, seus representantes tem conhecimento do que os cerca, devendo propiciar avanços que contemplem a atenção aos segmentos excluídos e vulnerabilizados, demandas e execuções de ações focadas nos destinatários e articuladas com outras políticas, otimização dos recursos e racionalização dos eventos, inclusive em pequenos municípios (Brasil, 2013).

A relevância do controle social vai além do caráter fiscalizador das ações públicas, pois indica caminhos, ideias e promove a participação efetiva da comunidade nas formulações de prioridades e diretrizes para as políticas públicas; sendo resultante de um processo histórico das lutas e demandas dos movimentos sociais que fortaleceram a sociedade civil (Heidemann, Salm, 2010; Bobbio, 2012).

Gurgel e Justen (2013) acrescentam que a sociedade civil precisa ser protagonista do seu destino, contribuindo para a construção da soberania republicana, em especial no Brasil, pois as experiências dos Conselhos gestores desse país e a afirmação da cidadania determinam a hegemonia do Estado, a vontade deste, são mais que programas partidários ou políticas de governo, incorporadas no dispositivo legal de origem.

Essa participação e compartilhamento de poder de decisão entre governo e sociedade sobre políticas torna-se viável através do controle social, pois a partir dessa interação entre estes atores serão definidas prioridades e elaborados os planos de ação nas três esferas, em momentos diferentes – na definição, fiscalização, acompanhamento e avaliação da gestão, aplicação de recursos de políticas públicas a serem implementadas.

A emergente expressividade da participação de controle social nos Conselhos, legitima as ações governamentais e prestações de contas do poder público. Com a vantagem de que os conselhos, diferente dos Orçamentos participativos, não serem afetados pela vontade política dos governos, entretanto, não são os únicos mecanismos onde se exerce controle social, onde houver participação ativa de segmentos variados da sociedade, espaços autônomos de debate com interesses comuns relativos às políticas públicas, serão considerados mecanismos fortalecedores do controle social.

Essas ações encontram desafios devido à existência, em pleno ambiente democrático, de uma cultura política autoritária que marca as relações de poder no Brasil; o comodismo por parte dos cidadãos que delega responsabilidades ao líder, mesmo exigindo maior participação, mas não se envolve nas questões; as informações prestadas pelo poder público não são idôneas ou acessíveis; assim como as desigualdades socioeconômicas, que dificultam a frequência da sociedade civil nesses locais (Carvalho, 2002; Nunes, 2010).

Os conselhos participam da definição das prioridades das políticas públicas da assistência social, acompanhando, avaliando e fiscalizando os serviços prestados à população usuária pelas entidades não governamentais e órgãos públicos. Nesse contexto surgem desafios em todos os níveis, dificuldades para responder às demandas da sociedade e superação das desigualdades sociais, falta de recursos financeiros para as Secretarias de Assistência Social para ampliar a rede de serviços socioassistenciais em todos os níveis de proteção social, dentre outros. Assim, o desafio de facilitar o exercício do controle social exige medidas que possibilitem a participação ativa do cidadão no controle da gestão pública, até mesmo quanto aos aspectos relacionados com probidade, moralidade, eficiência, economicidade e publicidade dos atos de gestão (Brasil, 2012).

Nesse sentido, vale informar que o controle social poderá ser exercido com eficiência se os conselhos oferecerem (Machado, 2015):

• qualificação e estímulos à participação de seus usuários;

• promoverem eventos temáticos que possam trazer os usuários para as discussões da política, fomentando, assim, o protagonismo desses sujeitos;

• fortalecimento do Conselho como espaço legal e legítimo de deliberação das políticas garantidoras de direitos,

• apoio e incentivo nas novas iniciativas para a criação de espaços de controle social, de forma que contemplem com prioridade a participação dos usuários dos serviços e benefícios da política;

• articulação dos conselhos com as autoridades públicas, em geral, no âmbito do executivo e do legislativo, e a democratização das informações relativas às diversas políticas sociais e articulação com os conselhos setoriais.

O controle social (monitoramento, avaliação e fiscalização) na Assistência social é exercido principalmente na fiscalização de serviços, programas e benefícios, prestados por órgãos públicos e entidades sem fins lucrativos à população ou em áreas relacionadas a assistência e segurança alimentar em todos os níveis de complexidade do SUAS; na fiscalização e acompanhamento da execução do orçamento da assistência social e do Fundo da Infância e Adolescência (FIA), bem como a efetiva prestação de contas; na realização de encaminhamentos decorrentes das fiscalizações de visitas realizadas a entidades; no recebimento e encaminhamento de denúncias de violação de direitos ao CREAS para averiguação e acompanhamento e demais órgãos que compõem a rede de atendimento.

Izumi, Souza e Vallego (2013) ressaltam que os conselhos são importantes órgãos de fiscalização do exercício do controle social e que, em relação à participação da sociedade. Contudo, identifica-se que após a promulgação da Carta Constitucional, houve um retrocesso no que tange à mobilização de lutas e bandeiras de direitos em caráter macro, tendo em vista que os movimentos não tomam as ruas como nas décadas de 1970 e 1980. As privatizações, terceirizações e cogestões demarcam a desresponsabilização do Estado em relação aos direitos difusos e coletivos. Isso leva o usuário a não se considerar protagonista de sua história, nem responsável por seus direitos conquistados.

6. Considerações Finais

A partir da incursão realizada neste artigo, concluímos que há muitos desafios ao exercício do controle social nos Conselhos de Políticas da Assistência Social, que acabam afetando o exercício de direitos e todos os processos envolvidos na implementação de serviços socioassistenciais. Superá-los requer a ultrapassagem de entraves que permeiam desde as esferas governamentais (cultura política autoritária, focada em relações de poder), problemas no seio dos Conselhos (ligados ao orçamento insuficiente, conselheiros) e a própria participação popular, que não é realizada ou não acontece em sua plenitude, por problemas pessoais, socioeconômicos, desinteresse, falta de transparência das ações governamentais, etc. Assim, é necessária a participação e o controle nesses locais, inclusive, porque as legislações determinam e as coloca como elemento-chave, como condicionantes para a realização das políticas; através da participação da comunidade local, no processo de formulação e implementação das políticas que trabalhe demandas locais necessárias, que impactarão os direitos das pessoas na comunidade. No mais, esse acompanhamento contribui na legitimação dos conselhos e na transparência das ações governamentais, resultado de discussões e deliberação conscientes e coletiva.

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Informação adicional

Para citar este artículo: da Silva Oliveira, J.; Barbosa, F.; Pinto de Almeida, F.; Ribeiro, M E.; O’hara Alves, F. S. (2022) “Controle social e conselhos de políticas públicas: análise sobre a assistência social brasileira” DAAPGE Vol. 22, N° 38, 2022. UNL, Santa Fe, Argentina.