1. Introducción

El documento sintetiza una política pública innovadora llevada adelante por el Gobierno de la Provincia de Santa Fe entre 2017 y 2019 denominada Programa Provincial de Producción Sustentable de Alimentos en Periurbanos (PSAP), cuyas acciones y resultados contribuyen a mejorar la seguridad y soberanía alimentaria y nutricional, así como al desarrollo de un modelo de producción agropecuaria sustentable tanto desde lo social, lo económico como desde lo ambiental.

Un gobierno provincial, 23 gobiernos locales y 92 agricultores y agricultoras se animaron a construir una alternativa al modelo imperante de agricultura demostrando, no solo que es viable desde lo técnico, sino que es conveniente desde lo económico, superador desde lo social e imprescindible desde lo ambiental.

Se partió de la siguiente hipótesis de trabajo: en la provincia de Santa Fe, la posibilidad de escalar políticas de construcción de sistemas alimentarios sostenibles en los territorios periurbanos, depende del abordaje exitoso y simultáneo de al menos cuatro factores decisivos, a saber:

• ordenamiento territorial,

• reconversión agroecológica de unidades productivas y desarrollo de cadenas cortas de comercialización,

• agregado de valor y diferenciación productiva,

• desarrollo de tecnologías apropiadas.

Lo cual supone la puesta en marcha de un modelo de gobernanza capaz de articular acciones a diferentes escalas de gobierno, involucramiento de la sociedad civil, de instituciones de ciencia y técnica, de consumidores y gobiernos locales. Al mismo tiempo, y de elemental relevancia, es la existencia de políticas y herramientas de intervención que estimulen las transformaciones productivas en clave de sustentabilidad a nivel de los establecimientos agropecuarios.

En las próximas páginas nuestro propósito será trabajar con la mencionada hipótesis dando cuenta sintéticamente del recorrido de la política pública implementada y como sus diferentes componentes aportaron o no a estos cuatro factores decisivos. Para ello, en primer lugar, se presenta la génesis y el contexto en el que surge la política mostrando su carácter participativo basado en antecedentes de diversas organizaciones y gobiernos locales. En un segundo momento, se destaca la ventana de oportunidad que el enfoque productivo de orientación agroecológica significa para pequeños y medianos productores primarios (fundamentalmente aquellos que desarrollan sus actividades en áreas periurbanas). El tercer momento, describe las acciones más importantes que se llevaron a cabo para desarrollar cadenas cortas de comercialización con el doble impacto que esto representa en relación a mejorar los ingresos de los agricultores y elaboradores, a la vez de reducir los precios de venta al consumidor y, por otra parte, llegar a las bocas de venta con productos frescos de alta calidad nutricional. En cuarto lugar, se describe el impacto que el ordenamiento territorial tiene sobre políticas de desarrollo de sistemas alimentarios de proximidad, no sólo como eje transversal de las mismas, sino como condición material de realización y sostenimiento. En las consideraciones finales se destacan logros y vacancias de la experiencia y se realizan algunos comentarios en prospectiva sobre los elementos centrales de nuestra hipótesis de trabajo.

2. Contexto y génesis de una política necesaria para fortalecer los sistemas locales de producción de alimentos

Desde mediados del siglo XX, el sistema agroalimentario a escala mundial se organizó a partir de la profundización del modelo de la agricultura industrial bajo los auspicios de la llamada Revolución Verde. Con el propósito de incrementar la productividad agrícola, se promovió un acelerado proceso de modernización que modificó la forma en que se organizaba la producción agraria hasta entonces, implementándose un nuevo esquema altamente tecnificado basado en los llamados “paquetes tecnológicos”. Estas transformaciones significaron la creciente dependencia de los agroinsumos, la homogeneización de las agriculturas tradicionales, perdiéndose los paisajes agrícolas que otrora dieron vida a muchas ciudades, lo que impactó también en transformaciones a nivel de la identidad de diferentes regiones.

El esquema productivo dominante se basa en la simplificación de los sistemas, el uso de elevadas cantidades de insumos derivados del petróleo (combustibles, fertilizantes y pesticidas), maquinaria, y de genotipos “mejorados” de plantas y animales (Gliessman, 2001; Flores y Sarandón, 2014a; Cáceres, 2015).

Además, se acrecentaron los impactos ecológicos, relacionados con la pérdida de fertilidad de suelos, la contaminación de cursos de agua superficial y subterránea y la homogeneización del paisaje agrícola con efectos en la disminución de producción de alimentos en cercanía a las ciudades generando una disrupción de la relación campo-ciudad con evidentes conflictos socio-ambientales.

Las consecuencias negativas del modelo, son múltiples. En este sentido, se alzan diversas voces que plantean la necesidad transformaciones en los enfoques desde los que se abordan estas problemáticas, FAO plantea que en lugar de hacer ajustes en las prácticas de sistemas agrícolas insostenibles, se deben buscar transformar los sistemas alimentarios y agrícolas abordando las causas profundas de los problemas de forma integrada y aportando soluciones holísticas y a largo plazo (FAO, 2018).

En la provincia de Santa Fe, el proceso de transformación productiva amplió las fronteras agrícolas a territorios donde predominaba la producción mixta (agrícola y pecuaria), a zonas tamberas y también avanzó sobre humedales naturales y zonas boscosas. Se ha producido el desplazamiento de sistemas productivos diversificados, tales como la producción hortícola, de frutales, pecuario y forestal, entre otras, y su reemplazo en gran medida por la especialización agrícola en granos, fundamentalmente por el monocultivo de soja.

La reconfiguración del territorio como espacio dedicado fundamentalmente a la producción de granos exportables también ha ocasionado que peligre la permanencia de los pequeños y medianos productores familiares en la actividad agropecuaria. En este sentido, según información proveniente de los últimos dos censos nacionales agropecuarios (Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2002 y 2008) se registra una tendencia a la desaparición de las pequeñas y medianas explotaciones y su absorción por otras con mayor disponibilidad de capital.

En este sentido, se observa una disminución de los pequeños productores entre ambos censos de un 12,7% y tomando la serie del año 1988 a 2018 la disminución es del 43%, pero más alarmante aún es la concentración de la tierra, puesto que en la Provincia de Santa Fe sobre un total de 10.859.095 hectáreas, sólo el 12,4% se encuentran en manos de pequeños productores, los que representan al 61% de la cantidad total. En el otro extremo, vemos como el 5% de productores explica la producción del 55% de la superficie. En cuanto al régimen de tenencia de la tierra, se evidencia un incremento de la superficie arrendada de un 33% y una disminución de los propietarios de un 15% (ver Gráfico 1).

Gráfico 1.
Comparación Media Nacional – Provincia de Santa Fe. EAPs 1988-2018.
Elaboración propia en base a CNA del INDEC

Por otra parte, se ha visto afectado el abastecimiento de alimentos a las poblaciones locales, debido a la dependencia cada vez mayor de producción realizada en otras regiones del país, incluso del extranjero que es adquirida a través de mayoristas que operan en mercados concentradores, con el consiguiente impacto en el encarecimiento de los costos, el gasto de energía y la pérdida de calidad de los productos.

Las dificultades de acceso a la producción local han supuesto la disminución de la seguridad y la soberanía alimentaria de muchos pueblos de la provincia. En el Gráfico 2 se observa la disminución de la producción hortícola tanto en volumen como en superficie:

Gráfico 2.
Evolución Hectáreas producidas y volumen bruto de producción en toneladas. Provincia de Santa Fe 1994-2019.
Elaboración propia en base a CNA y RUPP.

Desde fines de la década del 80 a la actualidad, la provincia perdió el 43% de la superficie dedicada a la horticultura y el 22% de los horticultores. En el Área Metropolitana de Santa Fe la pérdida de superficie fue del 50% y la caída del número de horticultores se compensa vía reducción de superficie media explotada por establecimiento (hay más horticultores que cultivan menos hectáreas), mientras que en el Área Metropolitana de Rosario la retracción de la superficie hortícola llegó al 65% con una reducción del número de horticultores del 42%, afectándose uno de los atributos fundamentales que conforman el concepto de Seguridad Alimentaria: la disponibilidad. En el período analizado, la horticultura de la provincia pasó de producir el doble de lo necesario para sus habitantes a producir, en términos brutos, el 100% de lo que consume. Pero dicho análisis es imperfecto ya que debe ser territorializado para apreciarlo de modo correcto, de este modo, si realizamos el mismo análisis a nivel de las dos grandes áreas metropolitanas (donde habita el 55% de la población) vemos que en el Área Metropolitana de Santa Fe (AMSF) la disponibilidad en términos de producción bruta pasó del 466% al 194% y en el Área Metropolitana de Rosario (AMR) pasó de un 133% a un déficit del 40%.

Estos datos son suficientes para señalar que en términos de disponibilidad bruta de frutas y hortalizas que la provincia, según las tendencias observadas, se encuentra al límite de la pérdida de este atributo básico de seguridad alimentaria, como lo indica el resultado de la tasa bruta de cobertura del consumo aparente que pasa de un 196% a un 101% en el periodo analizado.

En lo que respecta al análisis en términos de soberanía alimentaria, podemos afirmar que existe una importante pérdida de control de algunos de los recursos estratégicos por parte del sector productivo (especialmente de la agricultura periurbana) y de la ciudadanía en su conjunto. De este modo, tanto en las producciones extensivas de granos, como en las intensivas, se aprecian efectos similares como ser:

• Pérdida de agricultores.

• Pérdida de diversidad productiva.

• Pérdida de calidad alimentaria de las producciones

• Adopción de paquetes tecnológicos sólo viables en la medida que se garantice cierta escala productiva.

• Modelo tecnológico-productivo que genera un conflicto cada vez mayor en términos de salud socio-ambiental.

• Aumento del precio de los alimentos.

Sintetizando, los cultivos extensivos presentan el carácter de monocultivos orientados a la exportación, dependientes cada vez más del empleo de tecnología que responden solo a las exigencias de escala se produce una gran transformación de la composición de la estructura social agraria signada por la desaparición de pequeños productores, de chacras mixtas y de economías regionales enteras. En los territorios periurbanos o espacios de producción de alimentos de cercanía (donde predominan las producciones intensivas), la amenaza es doble, por un lado el avance de la agriculturización de tipo industrial y, por el otro, el avance de la urbanización de carácter disperso y no planificado (generalmente librada a las pautas del mercado) consumen suelo dedicado a dichas actividades.

Ante esta situación, surge como imperioso generar intervenciones de distinto nivel y naturaleza que sean capaces de contener/contrarrestar algunas de estas dinámicas territoriales que lesionan profundamente los niveles de seguridad y soberanía alimentaria. Dicho escenario es el que propició las intervenciones de política pública que analizamos en el presente trabajo.

3. Líneas de acción del Programa de Producción Sustentable de Alimentos en Periurbanos

Apoyar el desarrollo de sistemas territoriales de producción sustentable, implicó una necesaria territorialización de las acciones en pos de evitar la aplicación aislada, sectorizada y dispersa de recursos. Partimos de la premisa de que esta focalización espacial debía combinarse con una aplicación de herramientas de política de tipo concurrente, capaz de abordar múltiples dimensiones de trabajo de manera simultánea y que estas herramientas debían poder adaptarse o responder a las características de los sujetos agrarios implicados. Focalización espacial, adaptación a los sujetos destinatarios y concurrencia de herramientas, permitieron amplificar los resultados, a la vez de dotar de mayor durabilidad a los efectos buscados.

Centramos el apoyo en aquellos gobiernos locales y agricultores comprometidos en temas de sustentabilidad y, específicamente, en experiencias de reconversión agroecológica dada la importancia estratégica que ésta tiene para la transformación de los sistemas productivos. No obstante, esta focalización no es de tipo excluyente ni sectorizada, sino que por el contrario, intentó, a partir de la obtención de resultados observables, poder sumar todas las voluntades posibles para emprender las transformaciones en el sentido propuesto. Dichas transformaciones, no se plantean sobre el agente social aislado (agricultor, funcionarios públicos, integrantes de asociaciones, etc.) sino que intentan generar vías posibles para repensar prácticas, aptitudes, formas de colaboración y en definitiva, posibilidades de transformación territorial.

Para el abordaje de esta compleja problemática se definieron objetivos operativos y líneas de acción que no constituyeron un programa cerrado, sino un conjunto de herramientas que permiten fortalecer procesos, actores y proyectos territoriales.

Los objetivos del programa se logran mediante cuatro líneas programáticas:

• Promoción de sistemas territoriales de producción sustentable de alimentos a través de tres mecanismos que operan de forma articulada: a. asistencia técnica, tanto a equipos locales de gobierno, como a los agricultores que participan del Programa; b. financiamiento de inversiones estratégicas (infraestructura, maquinaria, insumos, etc. de uso colectivo); c. mecanismos de financiamiento a productores y/o agroindustrias familiares a través de líneas de crédito extra-bancarias.

• Construcción y circulación de conocimientos. A través de este componente, se desarrollaron diversas acciones donde los propios agricultores fueron protagonistas de las instancias de formación, posibilitándose el intercambio de saberes y conocimientos entre los propios destinatarios de las acciones de la política. También se implementaron acuerdos con el Colegio de Ingenieros Agrónomos de la Provincia, Universidades y el Ministerio de Educación para formar profesionales que impulsen y promuevan procesos de transición agroecológica.

• Fortalecimiento de la comercialización, mercados de proximidad y marca colectiva. El objetivo de esta estrategia es fomentar y fortalecer el vínculo entre los productores y consumidores, promoviendo acciones para fomentar los circuitos cortos y diferenciados de comercialización o distribución de alimentos.

• Asesoramiento para el ordenamiento territorial. El último eje programático que se conjuga con los otros tres, es el asesoramiento para el ordenamiento territorial a través del cual se apoya a los gobiernos locales para la implementación de los planes de ordenamiento territorial. Para ello se articula con el Comité Interministerial de Ordenamiento Territorial (CIOT) creado por Decreto Nº 638/14 y modificado mediante Decreto Nº 5605/16, organismo especializado en la materia, con quien se avanza en la regulación de las áreas periurbanas.

4. La agroecología como estrategia de sustentabilidad y diferenciación productiva

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en las conclusiones del Simposio Internacional de Agroecología (2014) destaca a la Agroecología como una contribución positiva a la erradicación del hambre y la pobreza, y un medio para facilitar la transición hacia sistemas alimentarios más productivos, sustentables e inclusivos. La producción de base agroecológica se enmarca en el concepto de Agricultura Sustentable, entendida como “aquella que mantiene en el tiempo un flujo de bienes y servicios que satisfagan las necesidades alimenticias, socioeconómicas y culturales de la población, dentro de los límites biofísicos que establece el correcto funcionamiento de los agroecosistemas que lo soportan” (Sarandón y Flores, 2014).

Además adquiere cada vez mayor preponderancia como proceso emergente que, de forma creciente, se ha perfilado como alternativa productiva frente a las problemáticas socio-económicas y ambientales antes mencionadas. La mayor conciencia de la población respecto del consumo de alimentos libres de agroquímicos, el aumento de las franjas de no fumigaciones (zonas buffer) así como la necesidad de preservar la biodiversidad, dan cuenta de la importancia de avanzar hacia modelos de producción más sustentables.

En este sentido, las áreas periurbanas aparecen como escenario propicio para fortalecer la producción sustentable de alimentos donde la orientación agroecológica se establece como componente central, contribuyendo tanto a la soberanía y la seguridad alimentaria y nutricional de las localidades y sus poblaciones, vinculando de forma virtuosa los espacios de producción, distribución y consumo en el ámbito local, como abordando la conflictividad socio-ambiental de manera más decidida e innovadora en el propio territorio donde esta tiene lugar.

La propuesta de reconversión agroecológica que se desarrolla mediante el Programa Provincial propone cambios en múltiples direcciones y de modo gradual, tanto en las formas del rediseño como en el manejo de los agroecosistemas.

Desde la implementación del Programa se fue generando una red de acompañamiento técnico, centrada fundamentalmente en la reconversión agroecológica. El Programa propone un abordaje incremental y gradual en la superficie que se destina a la misma basándose en un enfoque de reconversión.

Luego de 3 años de implementación, el porcentaje de superficie promedio por establecimiento reconvertida en el sector hortícola llegó al 40% del total de la finca (durante el primer año se comienza con alrededor del 10%), siendo el promedio de superficie afectada de 1,8 ha. En las producciones extensivas de trigo llevadas a cabo en la zona sur de la provincia, el porcentaje de afectación es bastante inferior llegando al 10% lo que obedece en parte a que se realizaron solamente 2 campañas productivas desde la vigencia del Programa, en tanto que el promedio de superficie afectada por establecimiento rondó las 11 ha. Se evidencian, sin embargo, situaciones muy disímiles entre las distintas experiencias en cuanto a los tiempos de adopción de las propuestas y la extensión de las superficies afectadas.

Gráfico 3.
Evolución de Gobiernos, técnicos y agricultores participantes del programa (2007-2019).
elaboración propia. Datos del PSAP.

Una herramienta que se ha puesto en práctica como incentivo para fortalecer el proceso de reconversión y generar procesos básicos de agregado de valor, fue el desarrollo de líneas especiales de financiamiento y la aplicación de algunas existentes, tratando de favorecer a aquellos emprendimientos adheridos al programa como lo muestra el Gráfico 4.

Gráfico 4.
Distribución y evolución presupuestaria de las herramientas del Componente 1.
elaboración propia. Datos del PSAP.

Para los agricultores agroecológicos, como forma de incentivar y profundizar la reconversión, el programa además adquiere y entrega en forma gratuita en cada campaña una serie de insumos y maquinarias consideradas estratégicas (Tabla 1).

Como lo muestra la Tabla 1, las inversiones más importantes refieren a la adaptación e incorporación de maquinaria e infraestructura productiva para implementar las tecnologías agroecológicas. En segundo lugar se encuentra la inversión en la mejora de los suelos productivos de vital trascendencia por su impacto en la productividad pero de difícil implementación por parte del agricultor si consideramos que la mayoría de los mismos arriendan los campos en los que producen y muchos lo hacen en condiciones precarias desde el punto de vista contractual.¹

Un desarrollo importante del Programa ha sido el de contar con “módulos demostrativos de adaptación tecnológica” constituidos por aquellos establecimientos donde el agricultor mostró capacidad de innovación y ganas de compartir su experiencia a fin de lograr módulos demostrativos que funcionen como sistemas “vivos” para debatir con otros productores acerca del modelo agroecológico, identificar y evaluar las posibles potencialidades y limitantes de los procesos de reconversión, son experiencias donde el agricultor es el principal agente de cambio y que mediante la técnica “de agricultor a agricultor” comparte su propia experiencia.

Una mención especial, en este sentido, merece el desarrollo de los módulos demostrativos del Centro Operativo Experimental Ángel Gallardo. En dicha experiencia se trabajó con dos organizaciones de agricultores periurbanos² en una extensión de 6 ha donde se realiza horticultura agroecológica, se fabrican los bioinsumos necesarios para la misma, también se desarrollaron experiencias diversas de comercialización y jornadas de capacitación y formación. Es una experiencia innovadora que se presenta como un laboratorio de innovación donde el agricultor y los técnicos que los acompañan trabajan en un mismo plano compartiendo saberes y experiencias.

Estos espacios de producción concretos conforman nodos de una red de extensión y adaptación de prácticas disponibles para todos aquellos que quieran iniciar procesos de reconversión agroecológica.

A dicha red, se suma otro desarrollo importante del programa como son las Biofábricas Públicas, que constituyen espacios de co-elaboración de biopreparados, capacitación e intercambio. Se construyeron 6 de estos espacios en dependencias cedidas por gobiernos locales y equipadas con inversión provincial con capacidad para abastecer a unas 20.000 ha de manera continua con biopreparados cuyos protocolos han sido aprobados por el Ministerio de la Producción mediante Resolución 180/18.³

Este es un logro importante a la hora de pensar en escalar las experiencias de reconversión ya que se tiene los insumos a tiempo, se asegura que sean de calidad y al ser de carácter público el agricultor solamente aporta los insumos (que en muchos casos no poseen costo económico).

En cuanto a los resultados productivos, podemos decir en primer lugar que se evidencia una notable diferencia en cuanto a los costos de producción al comparar un sistema productivo de orientación agroecológica con otro convencional; es así que en un trabajo reciente realizado por el equipo técnico del Programa Provincial para 1 ha de trigo en el sur de la Provincia de Santa Fe se destinaron U$$ 381,80 para su producción (entre labores y fitosanitarios), en tanto que en el esquema agroecológico se necesitó de U$$ 179,20 con rendimientos levemente superiores en la producción convencional y con calidades muy superiores en cuanto al producto final en favor de la producción agroecológica. En las producciones hortícolas, con rendimientos similares, las diferencias en la reducción de costos a favor de la propuesta agroecológica llegan hasta el 25% como el mismo trabajo lo muestra para 1ha en la localidad de Villa Gobernador Gálvez.³

Los resultados si bien son parciales y representan un número muy pequeño de productores y superficie en relación a la total disponible, muestran no obstante, el enorme potencial de crecimiento que puede experimentar esta experiencia de ser sostenida y enriquecida. Muestra también la disponibilidad de agricultores, agrónomos, gobiernos e institutos de ciencia y tecnología de buscar alternativas productivas en pos de lograr mayores niveles de sustentabilidad.

Entendimos que la propuesta de reconversión agroecológica tiene importante incidencia en seguridad y en soberanía alimentaria. Por parte de los consumidores, recuperando las decisiones sobre qué consumir, conocer la procedencia y las formas de obtención de las producciones, por parte de los agricultores, recuperando el control social sobre ciertos factores productivos, como insumos, maquinaria y procesos de manejo agronómicos.

Gráfico 5.
Principales productos agroecológicos obtenidos en Toneladas/año. 2017/2019
elaboración propia. Datos del PSAP.

El PSAP, desde el punto de vista de la seguridad y la soberanía alimentaria y nutricional, constituye una propuesta tendiente a lograr mayores niveles de decisión sobre lo que el territorio produce, quién lo produce, para quienes y de qué forma. Proteger la producción agropecuaria de cercanía, es así un elemento de relevancia estratégica para las agendas políticas en el Siglo XXI.

Con estos datos podemos reconstruir el aporte y alcance de las producciones agroecológicas del PSAP en términos de disponibilidad, que llega en el año 2019 a cubrir el consumo actual anual de hortalizas de unos 92.300 adultos.⁴ Una escala nunca antes alcanzada en la región.

5. Las cadenas cortas de comercialización como estrategia de producción y consumo

Desde el año 2011 el Gobierno de Santa Fe tiene registrada la marca colectiva De Mi Tierra Santa Fe, la misma es otorgada por el Estado Provincial a producciones agroalimentarias destacadas, realizadas por productores de la agricultura familiar y pequeñas agro-industrias para lograr la diferenciación de sus productos, prestando atención a las condiciones socio-culturales de elaboración a fin de resguardar tradiciones y promover y privilegiar una agricultura sustentable, diversa y nutritiva (Casella et al., 2011).

En este sentido, la marca se convierte en un elemento central a la hora de promover la comercialización diferenciada actuando como sello de promoción para productos diferenciados por algunos atributos, entre ellos, la producción de base agroecológica, llegando a 286 emprendimientos agroalimentarios y a 34 productores hortícolas que suman sus producciones a la marca.

A escala provincial los productos diferenciados con la marca se comercializan en los Almacenes de Quesos y Especialidades Santafesinas, una franquicia pública que oficia de plataforma comercial para aquellos emprendimientos que quieren ingresar al mercado. Actualmente funcionan 6 locales en las principales ciudades de la provincia donde participan permanentemente alrededor de 90 emprendimientos con más de 700 productos. En el 2019 la red en su conjunto facturó mensualmente alrededor de U$S150.000.

En el año 2017 se generó un hito importante para el desarrollo de cadenas cortas de comercialización con la inauguración del Mercado del Patio en la ciudad de Rosario, un mercado implementado exclusivamente para productores de cercanía con más de 30 locales de entre los cuales funcionan dos franquicias del PSAP, un Almacén de Quesos y especialidades y un local donde se comercializan las hortalizas producidas de manera agroecológica en el AMR.

Las ferias locales son la estrategia más difundidas para la comercialización directa de productos frescos y diferenciados con la marca De Mi Tierra Santa Fe. En 2019 el calendario de ferias en las localidades donde funciona el programa incluyó 10 espacios semanales, 4 espacios mensuales y 4 espacios permanentes de comercialización de hortalizas frescas y agroecológicas.

En estas ferias en el primer semestre del año se comercializaron más de 1.000 toneladas de hortalizas, participando 54 productores de los cordones verdes metropolitanos que incluyen las localidades de Rosario, Pueblo Esther, Villa Gobernador Gálvez, Soldini, Santa Fe, San José del Rincón, Recreo, Monte Vera y Arroyo Aguiar.

También existen acuerdos comerciales, con organizaciones de productores, cooperativas o privados para la comercialización de productos bajo la licencia de la marca De Mi Tierra Santa Fe. Uno de estos acuerdos se realizó para la producción de harina de trigo ecológica entre cinco productores de trigo agroecológico que participan del programa, la federación de cooperativas (FECOFE) y la Cooperativa Agropecuaria de Armstromg, Provincia de Santa Fe, que puso a disposición su molino para poder procesar 50 tn de Trigo de la campaña 2018 y lograr una harina 000 y 0000 de excelente calidad.

Este acuerdo permitió recuperar lo mejor del sistema cooperativo y asociativo, puesto que tanto el productor como el molino se distribuyen en un porcentaje de 70% y 30% el monto surgido de la diferencia entre el valor de mercado y el plusvalor por comercialización que se obtiene de este producto diferenciado. Sumamos a ello, que debido a que la comercialización se hace por los canales instituidos por el Gobierno de Santa Fe (Red de locales de comercialización) el valor final del producto no excede a los convencionales, logrando así mejorar el acceso a una harina de calidad por parte de los consumidores, acortar la cadena de comercialización y distribuir el excedente entre el molino y los productores.

También se implementó junto al Ministerio de Seguridad Provincial un sistema de compras públicas de alimento donde los agricultores y agroindustrias vinculados al Programa tuvieron prioridad sobre revendedores, este sistema permitió canalizar más de $ 5.000.000 en hortalizas en sus primeras 4 licitaciones lo que lo convierte en una herramienta muy interesante para favorecer la multiplicación de experiencias productivas.

6. El ordenamiento territorial como mecanismo de gobernanza para la sustentabilidad

Siguiendo la normativa de la Provincia de Santa Fe, donde se define al ordenamiento territorial como “una estrategia de planificación integrada, donde los componentes económico/productivo, socio/político y ecológico/ambiental son una unidad conceptual integradora para el desarrollo” (Decreto Provincial 5.605/16), queda claro, tal como dijimos al principio, que éste es un elemento clave para poder desarrollar experiencias exitosas de sistemas sustentables de producción de alimentos de cercanía.

En este sentido, el proceso de participativo de Ordenamiento Territorial indaga sobre qué ciudad se quiere, entendiendo a la ciudad como integrada a su medio rural, y es aquí donde se pone de manifiesto su segundo sentido de relevancia que tiene que ver con la figura del “periurbano” el cual se entiende como el territorio clave desde el cual construir un sistema de producción sustentable de alimentos, pero reconociendo su carácter conflictivo y de difícil aprehensión normativa, donde debido a la incertidumbre que genera la presión sobre sus usos se hace inviable cualquier tipo de intervención que se proponga trabajar en él sobre el mediano plazo si no se actúa sobre un ordenamiento que le de identidad y previsibilidad.

La relevancia del ordenamiento territorial puso en evidencia que el desarrollo no es solo un proceso de mejora de la eficiencia económica, sino también de la equidad social y del equilibrio territorial y ambiental (Vázquez Barquero, 2000). La producción de espacialidades propia del avance del sistema capitalista (Harvey, 2005) no es una función vedada para la política pública, sino que más bien aparece como una oportunidad para poner en valor activos depreciados, ordenar con una lógica de sustentabilidad los nuevos espacios producidos y democratizar la función de producción de ciudad. Es aquí donde la figura del periurbano cobra sentido como elemento capaz de resignificar la relación urbano-rural en un sentido positivo.

El programa de Producción Sustentable contempla el asesoramiento a gobiernos locales en materia de creación y regulación de las áreas periurbanas buscando así otorgar previsibilidad a los actores territoriales sobre los usos del suelo, las prácticas permitidas y los “activos territoriales” factibles de ponerse en valor al “crear territorio”. Desde el punto de vista del ordenamiento territorial, se debe plantear el espacio periurbano como un tipo de suelo con características propias, que se delimita a partir de parámetros cualitativos y no sólo cuantitativos. La propuesta para los gobiernos locales es incorporar en sus Planes de Ordenamiento Territorial la figura de suelo “periurbano” definido como de afectación rural, no siendo factible su incorporación total o parcial a procesos de urbanización u otro tipo de uso diferente al mencionado. Su afectación está vinculada principalmente a la actividad agropecuaria, no obstante ésta tendrá características especiales dado que se desarrollará en una zona que se constituye como interfase entre el campo y la ciudad. La adyacencia a la zona urbana condiciona el tipo de uso permitido.

Una de las experiencias más desarrolladas en las cuales se implementaron las herramientas antes descriptas la constituye la creación del Parque Agrario Santa Fe Metropolitana, que identifica un área periurbana de unas 12.000 ha como zona de producción de proximidad a ser protegida y promocionada, diferenciando unas 2.000 ha como prioritarias, identifica 32 agroindustrias, 14 espacios de comercialización (10 en funcionamiento y 4 proyectados) de los alimentos provenientes del Parque, obras de infraestructura priorizadas por el sector productivo y un centro de innovación productiva.

Plano 1.
Periurbano de escala metropolitana Parque Agrario Santa Fe Metropolitana (2018)
Marengo A. Mantonavi G. (2020). Parque Agrario Santa Fe Metropolitana

En definitiva, para contar con un modelo de gobernanza orientado a potenciar la agricultura de proximidad con un claro sentido de sustentabilidad es elemental la creación de la figura del periurbano que permita recrear el territorio a partir del reconocimiento de valores identidad propios, como espacio que necesita ser planificado y gestionado de manera participativa, con el fin de protegerlo, de favorecer la continuidad de las actividades productivas existentes, y de fortalecer la producción de alimentos de cercanía y sus actividades complementarias, en armonía con valores ecológicos y sociales.

El trabajo sobre el reconocimiento de periurbanos, si bien incipiente desde el punto de vista institucional, llevó al Ministerio de la Producción a elaborar el Proyecto de Ley Provincial de agricultura periurbana y creación de suelo periurbano ( que incluye la creación de la figura de Parques Agrarios en las Áreas Metropolitanas) como mecanismo de promoción de sistemas territoriales de producción sustentable de alimentos en toda la Provincia que actualmente se encuentra en tratamiento legislativo.

7. Reflexiones finales

7.1 Logros, avances y vacancias

En un primer momento se mostró cómo la problemática abordada es parte de la agenda de múltiples instituciones gubernamentales de distinto nivel y alcance; también se evidencia que la misma está presente en organizaciones de la sociedad civil y particularmente en aquellas que nuclean a los agricultores y productores vinculados al mundo de la alimentación, sean horticultores periurbanos, cooperativas de producción extensiva o de agricultura familiar.

Dicha afirmación es válida en tanto se evidenció la cantidad y diversidad de actores institucionales con los que se llevaron a cabo acciones conjuntas mediante convenios formales e informales de trabajo en distintas áreas, desde FAO, pasando por las dos Universidades Públicas de la Provincia, los Colegios Profesionales, más de 20 gobiernos locales, organizaciones de agricultores, ambientales, de consumo, etc.

Sin embargo, como fuerza contraria a estas agendas compartidas, aparecen los complejos condicionantes que impone el modelo predominante de producción y distribución de alimentos el cual, al modificar las formas de producción y circulación a partir del proceso de modernización agrícola con un esquema tecnológico vinculado a los llamados “paquetes tecnológicos”, ha desplazado sistemas productivos diversificados y otras formas de producción propias de las economías regionales y de cercanía. La generación de una matriz productiva altamente concentrada y basada en la escala productiva y el uso intensivo de insumos y servicios, condiciona irremediablemente la capacidad de muchos actores territoriales (incluidos los gobiernos) de influir sobre la conformación de sistemas alimentarios en el sentido deseado.

No obstante, como se mostró en el punto 2 la búsqueda de alternativas productivas encuentra hoy un desarrollo cierto (aunque incipiente) fundamentalmente a través de la propuesta de reconversión agroecológica que está mostrando la posibilidad de construir un sistema superior al actual no solo desde el punto de vista conservacionista sino con claros impactos económicos y sociales. Las más de 1.000ha sobre las que se trabajó en casi tres años de implementación del Programa, son un claro ejemplo de ello, sumándose a otras experiencias locales como las de la Municipalidad de Rosario, la de la Unión de trabajadores de la Tierra (UTT) en el cordón hortícola de la ciudad de La Plata, la de la RENAMA en el sur de la Provincia de Buenos Aires o las de la producción orgánica (MAPO) que posee legislación nacional desde los 90 y se agregan al trabajo desarrollado en otras partes de Latinoamérica como las del sur de Brasil; México (Caporal, 2003), Chile y Uruguay por nombrar algunas.

Un esfuerzo realizado desde el Programa, como se comentó en el apartado 3, fue el de entender que sin el desarrollo de nuevos formatos de comercialización, las transformaciones productivas son difíciles de sostener en el tiempo y retrasan la multiplicación de experiencias. Se avanzó en generar espacios de comercialización tipo “mercado” con fuerte presencia de pequeñas agroindustrias rurales y urbanas; se realiza una recuperación de los formatos de “feria” y se propuso explorar esquemas de “convenios comerciales” con instituciones públicas y privadas, a ello se sumó la puesta en marcha de un sistema de compras públicas que (si bien es incipiente) mostró sus potencialidades.

La propuesta de creación del espacio periurbano como territorio desde el cual desarrollar sistemas alimentarios sustentables es un elemento clave a destacar, sobre todo en zonas de alta presión de usos de suelo como son las áreas metropolitanas de las grandes ciudades donde figuras como las de los Parques Agrarios pueden realizar una contribución decidida para el logro de los objetivos mencionados.

En referencia a las vacancias del proceso, sin entrar en cada punto en particular, ni abordar aspectos específicamente productivos como ser la disponibilidad de material genético o el desarrollo de maquinaria adecuada, entre otros, creemos que en lo que refiere a la generación de “demanda” por parte del Estado (tanto a nivel local como en el nivel provincial) hay mucho por explorar, ello representa al menos dos desafío particulares, en primer lugar, es necesario generar capacidades organizativas y comerciales en el sector productivo que le permitan sostener canales de comercialización sin caer en operadores que intermedien las cadenas comerciales y reproduzcan lógicas de concentración, en lo que respecta a las capacidades estatales para abrir mercados accesibles para pequeños agricultores y pymes agroindustriales hay mucho por desarrollar. En general, se cuenta con capacidades vinculadas a la promoción de la producción (aumentar los volúmenes de producción) y existen bajos niveles de expertise en cuanto al desarrollo comercial y la promoción de mercados de cercanía.

En segundo lugar, el sistema de compras públicas representa todo un campo sobre el cual se debe actuar, tanto por su volumen que es ciertamente importante, como por su valor simbólico no menor. Aquí el desafío pasa por gobernar los procesos burocráticos poniéndolos al servicio del desarrollo sostenible y alejándolos de su aislamiento operativo o su cooptación por operadores comerciales particulares.

Otro aspecto no menor, son los sistemas de incentivos financieros y fiscales para aquellos agricultores o industrias que trabajan por la sustentabilidad, si bien como se mostró en el apartado 2, se pudieron direccionar financiamientos hacia el sector de la agroecología y las pequeñas agroindustrias rurales, es necesario darle mayor nivel de sistematicidad y autonomía a estas herramientas y avanzar en el aspecto fiscal donde la puesta en valor de los servicios ecosistémicos y los llamados “intangibles” junto a las economías circulares y otros mecanismos similares tienen mucho que aportar.

En referencia al desarrollo de capacidad técnica, es necesario avanzar mucho más hacia adentro del sistema educativo y el de ciencia e investigación. Se mencionó que estas temáticas son parte de la agenda de estas instituciones pero también se evidencian resistencias importantes en las mismas que es necesario superar sin que ello suponga un desconocimiento de aquellos espacios que puedan ser reactivos a los cambios que esto implica.

Un comentario final en referencia a las vacancias, es la posibilidad de avanzar en la institucionalización de la experiencia en cuestión, situación que si bien está abierta no ha encontrado una cristalización normativa suficiente que permita suponer su continuidad por sobre los ciclos políticos.

7.2. Prospectiva en clave de política pública

El recorrido descrito en los apartados anteriores permite ver que las herramientas de política tendientes a promover emprendimientos productivos de agregado de valor, de reconversión agroecológica, promoción de saberes y desarrollo de espacios alternativos de consumo responsable, necesitan ser implementadas mediante una estrategia que las alinee con objetivos de planificación territorial y coordinación multinivel de políticas. De lo contrario se corre el riesgo de generar intervenciones parciales, inconexas entre sí (con la dilapidación de recursos y esfuerzos institucionales que ello implica) y con escasa posibilidad de réplica, adaptación e impacto.

Las políticas públicas son un componente necesario para el desarrollo de sistemas alimentarios sustentables pero su carácter debe poder desbordar los ámbitos estrictamente gubernamentales, así la posibilidad de escalar experiencias locales y regionales de sistemas alimentarios sustentables reclama no solo dicha visión de escala y coordinación, sino que deben poder emprender un proceso de gobernanza territorial que avance en el control ciudadano sobre los aspectos centrales que configuran a los sistemas alimentarios.

Es por esto que pensamos que el Programa de Producción Sustentable de alimentos en periurbanos de la Provincia de Santa Fe, representa una experiencia innovadora para la construcción de sistemas alimentarios sustentables y de cercanía ya que además de proponer una visión de integralidad y coordinación gubernamental multinivel, aspiró a aportar a la construcción espacial de sistemas alimentarios sustentables mediante la propuesta del ordenamiento territorial como proceso político y sistema de gobernanza.

Los cuestionamientos a los sistemas alimentarios actuales no son un acontecimiento fortuito o una moda, se basan en una profunda reflexión y evidencias sobre las formas actuales de producir y consumir, sobre sus consecuencias ambientales, sociales, económicas y políticas. Este fenómeno si bien seguirá interpelándonos sólo encontrará condiciones para la realización de las transformaciones que supone si somos capaces de crear las condiciones para la implementación planificada de acciones convergentes en el sentido mencionado.

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Notas

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