Artículos libres

El derecho a la naturaleza en la ciudad versus el extractivismo urbano

The right to nature in the city versus urban extractivism

María José Lubertino Beltrán Sobre la autora
Universidad de Buenos Aires, Argentina

PAPELES del Centro de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNL

Universidad Nacional del Litoral, Argentina

ISSN: 1853-2845

ISSN-e: 2591-2852

Periodicidad: Semestral

vol. 12, núm. 23, 2021

papelesdelcentro@fcjs.unl.edu.ar

Recepción: 03 Mayo 2021

Aprobación: 10 Octubre 2021



DOI: https://doi.org/10.14409/p.v12i23.10801

Resumen: Compartimos algunas conclusiones de mi tesis doctoral «El Derecho al Ambiente en la Ciudad de Buenos Aires. La participación ciudadana en su defensa (1996–2019)» que demuestra la importancia del derecho ambiental en las ciudades, cómo la planificación urbana no puede desligarse de la Naturaleza sobre la que se asienta, cómo el extractivismo avanza sobre las ciudades rompiendo todo equilibrio, sus graves consecuencias y la defensa de la Naturaleza como bien común por la ciudadanía. Es una problemática ambiental urgente ya que Argentina es uno de los países del mundo y la región con mayor concentración de población en ciudades (92 % concentrada en 16 ciudades) y existen problemas ambientales urbanos cada vez más acuciantes (barrios humildes, consumismo, residuos, falta de espacios verdes, contaminación de aire y agua, entubamiento arroyos, cementación humedales, inundaciones, excesivo uso de combustibles fósiles, depredación del patrimonio natural, cultural y arquitectónico, entre otros). Incorporamos las nuevas perspectivas latinoamericanas ecocéntricas en el marco de una visión crítica de los institutos tradicionales del derecho ambiental, del urbanismo tradicional y del propio Estado de Derecho. Efectuamos propuestas para mejorar la democracia participativa, la elaboración participativa de normas y una Ley de Presupuestos mínimos de evaluación de impacto ambiental.

Palabras clave: ciudad, ambiente, extractivismo, naturaleza, buen vivir.

Abstract: We share some conclusions of my PhD thesis on «The Right to a Health Environment in Buenos Aires City. Citizen participation in its defense (1996–2019)» which demonstrates the importance of environmental law in cities, how Urban planning cannot be separated from Nature on which it is based, how extractivism has advanced on cities, breaking balance, its current serious consequences and the defense of Nature as a common good by urban citizens. It is an urgent environmental problem to be addressed since Argentina is one of the countries in the world and the region with the highest population concentration in cities (92 % is concentrated in 16 cities) and there are specific urban environmental problems each time more pressing (humble neighborhoods, consumerism, waste, lack of green spaces, air and water pollution, casing of streams, cementing wetlands, floods, excessive energy use of fossil fuels, depredation of natural, cultural and architectural heritage, among others). We incorporate the new ecocentric Latin American perspectives within the framework of a critical vision to traditional institutes of environmental law, traditional urban planning and the rule of law itself. We make proposals to improve participatory democracy, participatory law drafting and an Environmental Impact Assessment Minimum Standards Law.

Keywords: city, environment, extractivism, nature, buen vivir (good living).

1. Introducción

Compartimos algunas de las conclusiones y propuestas de mi tesis doctoral sobre «El Derecho al Ambiente en la Ciudad de Buenos Aires. La participación ciudadana en su defensa (1996–2019)» que demuestra la importancia del derecho ambiental en las ciudades, cómo la planificación urbana no puede desligarse de la Naturaleza sobre la que se asienta, cómo el extractivismo ha avanzado sobre las ciudades rompiendo todo equilibrio, sus actuales graves consecuencias y la defensa de la Naturaleza como bien común por la ciudadanía urbana.

Es una problemática ambiental de gran actualidad y urgencia en ser abordada ya que Argentina es uno de los países del mundo y la región con mayor concentración de la población en ciudades (92% se concentra en 16 ciudades) y existen problemas ambientales urbanos específicos cada vez más acuciantes (barrios humildes, consumismo, residuos, falta de espacios verdes, contaminación de aire y agua, entubamiento arroyos, cementación humedales, inundaciones, excesivo uso energético de combustibles fósiles, depredación del patrimonio natural, cultural y arquitectónico, animales en la ciudad, entre otros).

Incorporamos las nuevas perspectivas latinoamericanas ecocéntricas en el marco de una visión crítica de los institutos tradicionales del derecho ambiental, del urbanismo tradicional y del propio Estado de Derecho.

Efectuamos propuestas para mejorar la democracia participativa, la elaboración participativa de normas y una Ley de Presupuestos mínimos en materia de evaluación de impacto ambiental.

En los acápites que siguen definiremos el ambiente y el paisaje urbano como un ecosistema específico, al que si bien históricamente se consideró inmerso en la lógica dicotómica maniquea como uno de los polos contrapuesto a la naturaleza o al campo, hoy resulta imprescindible su revalorización en el diálogo de su planeamiento con la naturaleza sobre la que se asienta. Luego utilizaremos el marco teórico que caracteriza al extractivismo para analizar este proceso en la ciudad y veremos como las categorías y principios del buen vivir también pueden ser repensados como válidos para la protección de la sostenibilidad de la vida y la armonía en las ciudades. En los acápites 4 y 5 compartiremos el núcleo de nuestra investigación sobre cómo opera el extractivismo en la Ciudad de Buenos Aires apañado por los poderes públicos, cómo la sociedad civil se organiza en su resistencia para recuperar la armonía con la naturaleza y cómo creemos que el derecho ambiental podría colaborar a restablecer el equilibrio roto a través de un adecuado control de ambientalidad. Por último, detallamos propuestas que pueden ayudar en una futura reforma constitucional o en cambios legislativos a incorporar la perspectiva ecológica al estado ambiental de derecho que contribuirían a una nueva relación de las ciudades con la naturaleza,

2. Ambiente Urbano. Paisaje. La antinomia naturaleza–ciudad

El ambiente no se circunscribe al entorno físico y a sus elementos naturales (agua, atmósfera, biósfera, tierra, subsuelo), sino que comprende todos los demás elementos que los seres humanos creamos y que posibilitan la vida, la subsistencia y el desarrollo de los seres vivos. Integramos a la definición de ambiente los bienes que están en la naturaleza (mal llamados «recursos» naturales), pero además considerándolos como un sistema, una unidad, con interacciones en un espacio determinado entre los mismos seres vivos y sobre el ambiente del que forman parte —ecosistema—, incluyendo los ingredientes culturales (patrimonio artístico, histórico y/o arquitectónico) y la intersección entre ambos, el patrimonio natural —dentro del cual está el paisaje— (Bidart Campos, 1995, p. 297–298).

Asumimos al ambiente como bien colectivo y como un sistema de interrelaciones e interdependencias de carácter complejo y holístico entre elementos naturales, artificiales y socioculturales en permanente cambio y que lo hace más que la suma de sus partes (Novelli, 2009, p. 82; Lorenzetti, 1997, p. 1463; Sabsay, 2003, p. 8). Observamos a lo largo de la historia de la humanidad diferentes etapas: 1) la de la indivisibilidad seres humanos/naturaleza (etapa de la simbiosis), 2) la de la separación/discriminación entre seres humanos y naturaleza («frente a frente»), 3) la del alejamiento, el desconocimiento, la utilización mercantilista de la naturaleza (etapa de la «dominación»/enfrentamiento) y 4) la de la reubicación de los/as humanos como parte de la naturaleza (nosotros/as con la naturaleza) —etapa en cuya construcción inscribimos las reflexiones y aportes de nuestro trabajo— (Lucca, 2016, p. 43).

El paisaje es un componente del ambiente. El paisaje urbano es un elemento crucial al estudiar el ambiente en las ciudades. Constituye parte del patrimonio colectivo, independientemente de su valor y localización. Es cualquier parte del territorio, tal como es percibida por las poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de factores naturales y/o humanos. Es fundamentalmente información que cada persona recibe de su entorno. Es una calidad a encontrar. «El paisaje es la ilustración perfecta de la unión en torno de un patrimonio a la vez natural y cultural» (Prieur, 1998, p. 12). Es una «relación dialéctica entre habitantes y lugar», «una construcción simbólica, económica y ecológica, en la cual no se puede intervenir sin tomar en cuenta la relación entre los componentes que le dan coherencia» (Navarro Bello, 2004).

Son pocas las notas de doctrina sobre el paisaje pero en todas hay consenso en considerar como impacto negativo al ambiente la intrusión producida por volumen de los edificios torres y de obras de infraestructura que originan un «rotura brusca del equilibrio natural de su armonía estética» (Cafferatta, 2011, pp. 3–11): cuando el paisaje se transforma en agresivo e inarmónico, llevando al espíritu del espectador la inquietud de violación consumada en la madre naturaleza.1

El problema escasamente abordado radica en el paisaje cotidiano, aquel que no ha sido declarado como patrimonialmente valioso de manera expresa pero que hace parte de la cotidianidad de quienes eligen o viven en un barrio, su fisonomía, su tranquilidad, su estilo de viviendas, su vegetación o arbolado. También en los entornos de los bienes patrimonialmente valiosos, lo que también es expresado como la necesidad de una zona de amortiguación en relación con el patrimonio o con la reservas ecológicas.

2.1. Civilización o barbarie, campo vs ciudad, naturaleza vs cultura

En la maniquea lógica patriarcal estas antinomias, entre otras, sustentaron durante siglos y aún sostienen el mito de que para el avance civilizatorio las ciudades debían dejar atrás lo salvaje y natural para construir la cultura y el desarrollo. En la dinámica binaria jerarquizante del extractivismo no resulta concebible el equilibrio o la armonía. Siempre una de las categorías debe aplastar o someter a la otra.

2.2. Ecosistema urbano

Cuando hablamos de ecosistema es más fácil pensar en un bosque, un río o un arrecife. Ecosistemas creados por la naturaleza. Un ecosistema urbano en cambio es un entorno generalmente creado por seres humanos (por ejemplo cuando se construyen grandes parques, plazas o lagos artificiales o se plantan árboles) o a veces por la naturaleza, a pesar de la acción humana (por ejemplo cuando a pesar de cementar o rellenar la costa, el río vuelve a apropiarse y repoblar de plantas y animales la materia inerte). Cualquier sistema ecológico ubicado dentro de una ciudad o zona urbanizada está dentro de un ecosistema urbano. Así, toda comunidad de organismos vivos (microorganismos, animales, plantas, seres humanos) que interactúan en el ambiente de la ciudad. En la ciudad, las calles, edificios, puentes y otras estructuras pueden albergar a su vez microorganismos, animales y plantas.

Las ciudades en sí son ecosistemas urbanos. El ecosistema urbano, a diferencia del rural, se encuentra en proceso de expansión debido a su continua masificación y demanda por parte de la población de oportunidades educativas, laborales e incluso a la hora de disfrutar de mayor variedad y opciones de ocio.

En las grandes ciudades se pierde el contacto con la naturaleza, pero además es donde se producen muchos de los problemas que producen el cambio climático y una ruptura global del equilibrio ambiental. Así, el consumismo, el derroche energético, la producción innecesaria de residuos, entre otros. Sin embargo, puede haber otra forma de hacer y vivir ciudades.

Es llamativo que los Informes Nacionales Ambientales no dediquen ni una línea a los ecosistemas urbanos a pesar de que el 92,5 % de la población vive en ciudades, salvo por las tangenciales y escuetas referencias a contaminación del aire (2012) y a los residuos (2012, 2016, 2017 y 2018).

3. Extractivismo vs buen vivir urbano

El proceso de reestructuración capitalista neoliberal supuso cambios en el modo de regulación del Estado y del paradigma del desarrollo y estuvo acompañado por profundas transformaciones tecnológicas. El carácter distintivo de este proceso es su inestabilidad —como efecto de la financiarización— y la acelerada reconfiguración territorial depredatoria, en un contexto inédito a nivel planetario de cambio climático, redefinición de la matriz energética y crisis alimentaria.

En palabras del abogado ambientalista Enrique Viale, extractivismo urbano porque «las problemáticas son muy similares: la especulación inmobiliaria provoca desplazamiento, daños ambientales, y desafía la naturaleza en el marco de una degradación institucional y social. Las características comunes se nutren de la misma lógica extractivista, provocando acumulación y reconfiguración negativa». Viale compara la actual especulación inmobiliaria y la gentrificación urbana con los commodities —que son producto de la extensión del monocultivo de soja, por ejemplo— ya que tienen dinámicas similares: convierten el valor de uso en valor de cambio, generando la proliferación de viviendas ociosas y desocupadas como modelo de planificación urbana. La contracara necesaria de este proceso se expresa en el aumento de los desalojos, la desigualdad en la concentración de la propiedad del suelo urbano y la exclusión y privatización de espacios públicos, entre otros impactos.

Así, extactivismo urbano o urbanismo neoliberal son «aquellas formas de articulación pública–privada no formalizada pero con efectos reales, en los que convergen la liberalización de los mercados del suelo, la concentración del capital inmobiliario con gran capacidad de gestión financiera, obviamente el beneplácito de los gobiernos locales y la irrupción de inversiones para el desarrollo de megaproyectos con alto impacto territorial» (Pintos, cit. por Viale, 2015).

El impacto directo que esta dinámica tiene sobre las ciudades se evidencia en el proceso creciente de especulación inmobiliaria, sobreexplotación de suelo urbano, fragmentación de morfologías urbanas y estilos de vida, colapso de infraestructura y crecimiento del hábitat precario, no planificación o planificación al calor de los intereses del mercado y sin consideración de la naturaleza, con la consiguiente pérdida de calidad de vida urbana y una mayor exposición a desastres ambientales. Así, en la Ciudad de Buenos Aires se produce la proliferación de nuevos productos del mercado inmobiliario, signada por procesos de sobredensificación y sobreexpansión urbana que marcan las dinámicas de valorización excluyente en la región. Es decir, cuando se logra cambiar usos del suelo «estirando la ciudad» a través de la expansión de urbanizaciones privadas y semiprivadas, o cuando se transforman las densidades de áreas urbanas, a partir de la construcción de desarrollos inmobiliarios de largo alcance —megatorres de lujo de más de 30 pisos— se corren también las curvas de precio de suelo y los precios internos de la ciudad.

3.1. Buen vivir urbano y derecho a la ciudad

Como contracara al proceso extractivista, si bien no se puede hacer una aplicación automática y forzada a cualquier contexto de los principios de las culturas ancestrales de armonía con la naturaleza y convivencia entre seres que nos permiten alcanzar el vivir bien es importante incorporarlos como parte de nuestro derecho vigente y es creciente la construcción ciudadana para exigir su aplicación en los contextos urbanos (Lubertino 2019:414–456). Así los principios de integralidad2 y garantía de regeneración de la Madre Tierra, equidad intra e intergeneracional, no mercantilización de la naturaleza e interculturalidad entre otros.3 Vivir bien o buen vivir es la vida en plenitud. Es saber vivir en armonía y equilibrio, en armonía con los ciclos de la Madre Tierra, del cosmos, de la vida y de la historia, y en equilibrio con toda forma de existencia. Y ese justamente es el camino y el horizonte de la comunidad; implica primero saber vivir y luego convivir. No se puede vivir bien si los demás viven mal, o si se daña la naturaleza. Vivir bien significa comprender que el deterioro de una especie es el deterioro del conjunto. No se trata de una propuesta para indígenas, sino para la humanidad. Es una construcción de una opción de vida para todas y todos (Macas, 2011).

Todas las constituciones en Latinoamérica reconocen el derecho al ambiente con mayor o menor profundidad y extensión. Algunas incorporan expresamente varios principios ambientales con rango constitucional, aunque en otros casos estos están consagrados en sus leyes generales del ambiente o códigos ambientales (FARN, 2003 y López Ramos, 2003). Pero son particularmente las nuevas constituciones de Bolivia (2009) y Ecuador (2008) las más avanzadas por su reconocimiento de la naturaleza como sujeto y los principios del buen vivir. También son importantes las perspectivas de la Constitución de Nicaragua (2014) y la pionera Constitución de Venezuela (1999). Y son las leyes 71 y 300 de Bolivia la normativa de derecho positivo más desarrollada en la materia a nivel latinoamericano a donde recurrir para orientar el diálogo de fuentes.

El derecho a la ciudad4 es restaurar el sentido de ciudad, instaurar la posibilidad del «buen vivir» para todos/as, y hacer de la ciudad «el escenario de encuentro para la construcción de la vida colectiva». La ciudad es ante todo espacio público, un espacio político, donde es posible la expresión de voluntades colectivas, es espacio para la solidaridad, pero también para el conflicto (Borja, 2012). «Derecho a la ciudad y espacio público democrático son dos caras de la misma moneda». «La crisis del espacio público es resultado de las actuales pautas urbanizadoras, extensivas, difusas, excluyentes y privatizadoras». El derecho a la ciudad es la posibilidad de construir una ciudad en la que se pueda vivir dignamente, reconocerse como parte de ella, y donde se posibilite la distribución equitativa de diferentes tipos de recursos. Para vivir dignamente en la ciudad debe haber armonía con la naturaleza. El derecho a la ciudad no es un derecho más, es el derecho a hacer cumplir los derechos que ya existen y dentro de ellos el derecho a un ambiente sano exige el respeto a la naturaleza en la cual estamos inmersos/as. Por eso el derecho a la ciudad se basa en una dinámica de proceso y conquista, en el cual los movimientos sociales son el motor para lograr el cumplimiento del derecho a la ciudad y la armonía con la naturaleza.5

El concepto de extractivismo urbano está en la antítesis de la construcción del derecho a la ciudad de Lefebvre, entendido no solo como derecho al espacio físico, sino como concepto guía frente a la necesidad de repensar a todo el conjunto social. Desde esta perspectiva, el derecho a la ciudad es una idea revolucionaria. El derecho a la ciudad no es solo la demanda de acceso a los derechos ya existentes, sino que también implica la necesidad de transformación del espacio urbano y las relaciones sociales que lo integran. Es el derecho a un hábitat saludable, armónico, no violento, donde se recuperen las solidaridades entre prójimos y con la naturaleza.

4. Los tres poderes del Estado cómplices en la consolidación del Estado extractivista

En mi tesis doctoral se demuestra cómo en la Ciudad de Buenos Aires, a pesar de su avanzada constitución que además de contener un extenso y minucioso capítulo ambiental (artículos 27 a 30) consagra la democracia participativa, el planeamiento estratégico participativo y cuyo texto completo está plagado de referencias a la sustentabilidad, la defensa de los bienes comunes y de garantías de participación y controles cruzados entre los poderes del Estado para evitar situaciones de corrupción y violaciones a la voluntad ciudadana,6 los tres poderes del Estado en diferentes momentos entre 1996 y la actualidad y en forma vertiginosamente creciente en los últimos 14 años terminan siendo cómplices del extractivismo urbano y cómo es solo excepcionalmente que la participación ciudadana logra detenerlos ya sea por su movilización o vía la judicialización de los conflictos.

La evolución de t odos los indicadores existentes en materia ambiental y de salud humana en relación con el ambiente en la Ciudad de Buenos Aires durante estos últimos 25 años demuestran el agravamiento de la mayoría de los problemas que la constitución de CABA quería resolver, evitar o mitigar. A lo largo de este período se han empeorado las condiciones de vida de sus habitantes, especialmente perdiéndose espacios verdes y públicos, aumentando los gases efecto invernadero y la isla de calor, agravando la contaminación auditiva y visual, cementando humedales, bloqueando el acceso al sol y la circulación de los vientos, destruyendo patrimonio y paisaje, entre otras erradas políticas públicas, al ritmo de los negocios del mercado inmobiliario.7

Las normas constitucionales de la Ciudad y sus principios —que no son solo un catálogo de derechos sino que en la propia Constitución ya contienen una previsión de herramientas avanzadas—, en el marco de la Constitución Nacional y los tratados, son reforzadas por los principios y normas de las posteriores leyes federales de Presupuestos Mínimos y la evolución de la jurisprudencia en la materia generando un poderoso «escudo protector» o «blindaje». Sin embargo, esos mandatos fueron perforados por el accionar de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y solo a veces reparados por la intervención del Poder Judicial.

Al estudiar en profundidad la aplicación efectiva del derecho al ambiente hecha por el Poder Legislativo de la Ciudad en 22 años de vigencia de su constitución, a través de las más de 6000 leyes sancionadas, la omisión de legislar o las leyes violatorias del derecho al ambiente y, en particular el (in)cumplimiento con las leyes ambientales de Presupuestos míninos dictadas a partir de 2002 y sus contribuciones en su función «maximizadora», llegamos a la conclusión de su funcionamiento como «escribanía del sector inmobiliario».8

Al estudiar la aplicación efectiva del derecho al ambiente hecha por el Poder Ejecutivo relevando sus discursos y las políticas públicas implementadas por los sucesivos gobiernos en 23 años, sus omisiones, resultados, reglamentación y vetos de leyes y las políticas contrarias al derecho al ambiente constatamos su falta de respeto a los principios ambientales de la Ley General del Ambiente y a los presupuestos mínimos en las leyes federales.9

En cuanto a la efectiva aplicación hecha por la Justicia de la Ciudad del derecho al ambiente en 22 años de vigencia de la CCABA, especialmente a través de los fallos de su TSJ y del Contencioso Administrativo, particularmente en relación con el control de constitucionalidad de normas que pudieran violarlo, y en contraste con el rol y la jurisprudencia de la CSJN en precedentes de la interpretación constitucional o de principios y normas ambientales y cuando refirieren a casos que afecten a habitantes de la Ciudad de Buenos Aires, la evaluación es matizada. Esto se debe a la heterogeneidad en el accionar de los/as jueces/zas en las instancias inferiores y al interior del Ministerio Público, aunque claramente en el TSJ y en la mayoría en todas las instancias predominan posturas conservadoras. Se trata de una Justicia de la Ciudad poco dialógica y casi nada activista en lo ambiental.10 Quienes realmente han dotado de eficacia en la Ciudad al Derecho Ambiental han sido los/as ciudadanos/as, en combinación con el Poder Judicial en aquellos casos en los que se sortearon barreras, filtros y obstáculos. Sin embargo, la obtención de fallos favorables en las demandas judicializadas no ha redundado en cambios en el enfoque del Estado local ante estas problemáticas. Las sentencias judiciales han creado caminos alternativos para la efectivización de las demandas en casos puntuales pero no generan soluciones definitivas para los problemas estructurales sociales o ambientales y menos aún para recuperar la armonía con la naturaleza.

El acceso a la justicia en materia ambiental tiene falencias y no está universalmente garantizado. En la Ciudad de Buenos Aires, hay sectores duramente castigados por la discriminación ambiental que difícilmente acceden a la justicia. No están regulados los procesos colectivos ni existe patrocinio jurídico gratuito y confiable para este tipo de causas. El accionar de las instituciones públicas encargadas de la defensa ciudadana es errático, acotado o inexistente en esta materia. Dificulta la eficacia en el acceso a la justicia ambiental la violación de las cautelares sin consecuencias, la revocatoria de las cautelares en la Alzada, la falta de un cuerpo de peritos independiente, el uso y abuso de los «pretextos» de falta de legitimación y falta de «causa» por parte de los/as victimarios ambientales y el Poder Judicial, la falta de aplicación de los principios ambientales en la resolución de casos, la falta de activismo judicial, la resistencia de los/as jueces/zas a ordenar la recomposición en causas de ilegalidades urbanísticas, la contumacia en el incumplimiento o la elusión de las sentencias sin consecuencias y la ineficacia del sistema penal en la persecución de los delitos ambientales, contra el patrimonio y el «prevaricato urbanístico».

Abundan los fallos contrarios al ambiente, el patrimonio y/o el paisaje que corroboraron nuestras hipótesis. Son aquellos en los que se incurren en violaciones o no aplican los principios ambientales y/o de resguardo del patrimonio, no adecuan el proceso a la lógica de los procesos colectivos, donde el/la Juez/a no usa sus facultades procesales ambientales y/o no actúa de manera activista.11

Todas estas situaciones son producto de un fenómeno social, político y económico —el “extractivismo urbano”—. Pero estar inmersos/as en este complejo proceso global no exime de las consecuencias directas del accionar inconstitucional o ilegal a sus responsables. La modificación estructural de dichas tendencias solo es posible si colectivamente como sociedad y Estado se reconoce ese contexto cultural y material como un problema a ser revertido. Los poderes del Estado de la ciudad no asumieron ni la metamorfosis de paradigmas tradicionales que significa la cuestión ambiental ni el cambio de paradigma de la «democracia participativa».

Por contraposición la sociedad civil ha sido la protagonista en la defensa del ambiente en estos 25 años a través de la movilización y la judicialización de sus violaciones. Se fue construyendo una red de organizaciones y personas en defensa del ambiente y el patrimonio, al principio de manera más dispersa y barrial, pero en los últimos años con una articulación transversal, solidaridad interbarrial y pluritemática y con un accionar colectivo de mayor inmediatez. Las demandas más extendidas han sido: más espacios verdes distribuidos en toda la ciudad con espacios públicos seguros para toda la población; protección del patrimonio y paisaje barrial con menos densidad edilicia y poblacional en las áreas residenciales, sin tránsito pasante y con calles pacíficas; mejores condiciones de vida y equiparación en infraestructura, servicios y equipamientos públicos entre el norte y el sur de la ciudad; recuperación del acceso al río, disfrute de la costanera y saneamiento del riachuelo; participación cierta en la toma de decisiones desde los barrios de las comunas para compartir el desarrollo de la ciudad y, en forma creciente, el respeto por el derecho de los animales —tanto en la inclusión de los animales de compañía como en el rechazo al maltrato y explotación animal— y la protección de la biodiversidad.

Cada vez hay más participación ciudadana a favor de la armonía con la naturaleza y el buen vivir urbano. Paralelamente en los últimos años se ha llegado al extremo de la persecución a las ONGs o vecinos/as que defienden el ambiente, el espacio público y el patrimonio.

5. Obligatoriedad del control de ambientalidad por parte de los tres poderes

Hemos acuñado esta denominación para llamar la atención sobre la especificidad de este control de constitucionalidad como herramienta útil para la plena vigencia del Estado Ambiental de Derecho en la evaluación de la legalidad y razonabilidad en las leyes, actos administrativos y sentencias en la aplicación de los principios y estándares ambientales.

Así, denominamos Control de Ambientalidad a los controles de constitucionalidad, convencionalidad, legalidad y razonabilidad ex ante, durante y ex post que deben efectuar los diferentes órganos del Estado, en todos sus niveles y jurisdicciones, cada uno en relación con sus actos propios en el ámbito de su competencia y cuando ejercen el control sobre actos de otro de ellos o de particulares o empresas, que deben atender especialmente a los principios ambientales de manera interdependiente, integral y extendida, considerando no solo el acto sino su contexto y efectos. Tiene su fundamento en el deber de preservación de ambiente y la obligación de las autoridades de proteger ese derecho (art. 41 CN), en la forma que fundamentan el control del principio de legalidad o debido proceso adjetivo (arts. 18 y 19 CN), el control de razonabilidad o proceso sustantivo (art. 28 CN y su concordante art. 99, inc. 2) y en el art. 5 LGA.12

Los principios del derecho ambiental que deben tenerse en cuenta y satisfacerse como requisitos mínimos de un adecuado “control de ambientalidad” son indiscutidamente los principios de prevención, precaución o «in dubio pro Naturaleza», progresividad o no regresión, equidad intra e intergeneracional/sustentabilidad, congruencia, responsabilidad (que incluye y supera al principio de «contaminador pagador»), derecho a la información, participación pública y acceso a la justicia. Estos principios son los filtros básicos que deben usarse en el “control de ambientalidad” y en caso de existir diferentes alternativas o en caso de duda debe estarse a la más favorable a la «armonía con la naturaleza», el respeto a su integralidad, la garantía de su regeneración, la no mercantilización de la naturaleza y el respeto a la interculturalidad, sea que se los considere a estos principios como derecho vigente13 o como pautas interpretativas.

Insistimos en el reconocimiento a los principios y estándares de las Leyes de Presupuestos mínimos como piso para la «complementariedad maximizadora» de las normas locales, en el creativo sistema del «federalismo ambiental de concertación» y que hoy son reconocidos por la CSJN como «derecho federal».

También integran este entramado normativo las leyes constitucionales de la ciudad en la materia: el Plan Urbano Ambiental —que es la ley marco y frecuentemente omitida—, el Código Ambiental —que nunca fue sancionado— y la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de CABA —en aquellas normas que no colisionan con los más elevados estándares de las Leyes de Presupuestos Mínimos federales—. Es conflictivo que se mantengan normas en la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental que no superen los estándares establecidos en las leyes de presupuestos mínimos.

Hay que insistir sobre los tres poderes de la ciudad en la adopción de los principios y estándares de un Estado ambiental de derecho, en el fondo y en lo procesal. No faltan elementos para un adecuado «control de ambientalidad», falta el ejercicio de incorporarlo como variable en la planificación, gestión, elaboración de normas y en la protección judicial de derechos y el control de constitucionalidad. Muy por el contrario, la ciudad cuenta con marcos y herramientas internacionales, constitucionales federales y locales de principios ambientales como presupuestos mínimos y robustos lineamientos de su marco urbano ambiental local que confluyen en el camino hacia un buen vivir en la ciudad. Cuanto mayor sea el conocimiento de la ciudadanía de estos instrumentos, que también son su derecho y su deber de ejercer, cuanto mayor su apropiación de ellos y su empoderamiento en las prácticas cotidianas, más difícil será para los poderes públicos seguir mirando para otro lado o defender los intereses del extractivismo urbano.

Solo con más democracia participativa e institucionalizando mecanismos que la satisfagan se garantizará la aplicación anticipada de dichos principios para el equilibrio entre desarrollo económico, social y ambiental.

6. Algunas propuestas para mejorar el estado ambiental de derecho y la armonía con la naturaleza en Argentina y en la Ciudad de Buenos Aires

Si bien las ciudades no van a desaparecer, hemos venido promoviendo un cambio demográfico en Argentina que descentralice y rururbanice para favorecer ciudades de mediano tamaño, donde la frontera entre lo urbano y lo rural sea más esponjosa y donde la producción de los alimentos y la energía se haga en el lugar o cercanías.

La reconfiguración de las ciudades pospandemia es una oportunidad para fomentar la innovación en este sentido. Recuperar la armonía con la naturaleza y promover que la naturaleza reinvada la ciudad sería un gran favorable cambio.

Entretanto, mientras seguimos como ciudadanía a la defensiva del modelo extractivista sintetizamos aquí algunas propuestas que surgen de nuestra investigación y de sus conclusiones.

6.1. Para el ámbito nacional

6.1.1. Para una futura reforma constitucional

6.1.2. Al Congreso de la Nación

6.2. A nivel de la Ciudad de Buenos Aires

Referencias

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Notas

1 Desde la geografía se ha trabajado mucho en la «ecología del paisaje» y lentamente el urbanismo la va integrando. La prestigiosa red global ICOMOS de expertos/as independientes para la protección de patrimonio reconoce como categorías el paisaje cultural y los jardines históricos. En el encuentro sobre paisajes culturales en la Argentina en 2007 se habló de los paisajes urbanos como patrimonio cultural y se trató a los paisajes como potenciales integradores del patrimonio fragmentado. En el derecho argentino existen numerosas disposiciones que se refieren al paisaje a través de nociones como patrimonio cultural, pluralidad cultural, valores colectivos e indudablemente, le resultan aplicables las normas de la Ley General del Ambiente. También hay jurisprudencia que refiere a paisaje y un proyecto de ley de 2017 en Santa Fe para darle marco normativo específico, que retoma lineamientos del Convenio Europeo del Paisaje (Florencia, 20 de Octubre del 2000). Es importante porque a los efectos de determinar la «calidad paisajística» para un paisaje específico, la formulación corresponde a las autoridades públicas competentes pero esta debe expresar «las aspiraciones de las poblaciones en lo que concierne a las características paisajísticas de su entorno» (artículo 1, inc. c) y avanza en materia de «protección y gestión de paisajes» y «ordenación paisajística». «Se refiere tanto a los paisajes que puedan considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o degradados» (Artículo 2).
2 Como la compleja interrelación, interdependencia y la funcionalidad de todos los componentes de la Madre Tierra (art 2, inc. 3 del proyecto de Ley Marco de los Derechos de la Madre Tierra del Parlatino). Aunque ya en los Fundamentos de la Declaración de Río de 1992 se hablaba de «reconociendo la naturaleza integral e interdependientes de la Tierra nuestro hogar».
3 «Todo el pueblo Latinoamericano y Caribeño, al formar parte de la comunidad de seres que componen la Madre tierra, promoverá, defenderá y cumplirá los derechos establecidos en la presente Ley Marco, de forma compatible con sus derechos individuales y colectivos» (art. 6 del Proyecto de Ley Marco de los Derechos de la Madre Tierra del Parlatino).
4 En 1968 Henri Lefebvre escribe su libro El derecho a la ciudad tomando en cuenta el impacto negativo sufrido por las ciudades en los países capitalistas, con la conversión de la ciudad en una mercancía al servicio exclusivo de los intereses de la acumulación del capital. Como contrapropuesta a ese fenómeno, construye una propuesta política de la ciudad para reivindicar la posibilidad que sus habitantes vuelvan a adueñarse de ella frente a los efectos causados por el neoliberalismo, como la privatización de los espacios urbanos, el uso mercantil de la ciudad, la predominancia de industrias y espacios mercantiles. David Harvev entiende el derecho a la ciudad no ya solamente en tanto acceso a la estructura de oportunidades que posibilita, sino como un derecho humano más, como un derecho colectivo, como «poder colectivo para remodelar los procesos de urbanización» (Harvey 2011,8). Sugiere que el rediseño de París que hizo Haussmann o el de New York de la mano de Robert Moses, y el actual crecimiento explosivo de las ciudades son respuestas a una crisis sistémica de acumulación y formula un llamado a democratizar el poder de configurar la experiencia urbana (Harvey 2008).
5 Un paso fundamental en la construcción del derecho a la ciudad – de la teoría a la acción– fue la elaboración participativa de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, por la sociedad civil global, articulada por Habitat International Coalition (HIC). En forma paralela a las iniciativas de la sociedad civil, algunos gobiernos han generado la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad, firmada por más de 400 ciudades, el Estatuto de la Ciudad de Brasil – ley 10257, julio de 2001–; y, a escala local, la Carta de Montreal y la Carta de México D.F. por el derecho a la ciudad. Fue incluido en las constituciones de Ecuador y de Bolivia. Desde 2006 se comenzó la elaboración de una Carta–Agenda Mundial de Derechos Humanos en la Ciudad, que se aprobó en 2011 en Florencia. Paralelamente en el Foro Urbano Mundial de Naciones Unidas (Estambul, 1996) se recogió el concepto de «derecho a la ciudad» y en 2010 el Foro Urbano Mundial de Naciones Unidas en Río de Janeiro adoptó el lema «El Derecho a la Ciudad: Uniendo lo urbano dividido». Resultó fundamental su reconocimiento a nivel regional en la Declaración de Toluca (abril 2016), en la Reunión Preparatoria regional de Hábitat III y finalmente en la Nueva Agenda Urbana, aprobada en la Conferencia Mundial de Hábitat III (Quito, octubre 2016). De estos documentos surge que el «derecho a la ciudad» es: –el derecho a un hábitat que facilite el tejido de las relaciones sociales; –el derecho a sentirse parte de la ciudad (sentido de cohesión social y construcción colectiva); –el derecho a vivir dignamente en la ciudad; –el derecho a la convivencia; –el derecho al gobierno de la ciudad; –el derecho a la igualdad de derechos
6 Reivindicamos nuestra Constitución de la Ciudad de 1996 y su vigencia como un programa aún en gran medida incumplido. Creemos que significó un salto cualitativo en relación a la Constitución Nacional reformada en 1994 en muchos aspectos y en particular en materia ambiental al consagrarlo como patrimonio común y derecho–deber expresamente, al ampliar la legitimación del amparo a cualquier habitante y al incluir su gratuidad y novedosos mecanismos de participación ciudadana. Nos congratulamos de haber incorporado casi todo lo que los/as vecinos/as y organizaciones ambientalistas propusieron como la prohibición de la Ciudad como territorio no nuclear, el derecho a la información ambiental, el mandato de mantener la identidad barrial, el de minimizar los volúmenes y peligrosidad en la generación, transporte y disposición de residuos, el mandato de acabar con los asentamientos precarios, la preservación de espacios verdes, el cuidado de la fauna urbana, la protección del paisaje y el cuidado de la calidad visual y la reivindicación para la Ciudad del Río de la Plata reclamando un cambio de límites. Nuestra hipótesis de que la mayor parte del texto constitucional de la Ciudad en materia ambiental es producto de la participación ciudadana queda probada pues no se trata simplemente de un tema de autoría cuantitativa –dado que también hubo muy comprometidos constituyentes eruditos en la materia–, sino que se evidencia como uno de los más importantes procesos participativos de construcción normativa de los que haya registro a nivel nacional y obviamente de la propia Ciudad. Además de los aportes y participación directa de los/as vecinos/as y organizaciones de Buenos Aires, los debates de quienes integramos las Comisiones que redactamos las normas constitucionales ambientales estaban impregnados del debate de la sociedad civil global post Río 92 hacia una Carta de la Tierra. Había entonces menos claridad en cuanto a las diferencias entre la línea del desarrollo sustentable y la línea de defensores de la Naturaleza, pero varios/as de los/as Constituyentes ya estábamos imbuidos de un espíritu más ecologista en la materia. En este como en otros temas, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires superó a la Constitución Nacional, se adelantó en muchos aspectos a las Leyes de Presupuestos Mínimos que se sancionarían años más tarde y preanunció lo que serían las constituciones latinoamericanas posteriores más avanzadas –obviamente enriquecidas estas últimas por la fuerza, tradiciones y valores de los Pueblos originarios– muchas de cuyas normas hoy también son vigentes en nuestro país a través del Derecho Internacional. Podemos afirmar que tratándose de una constitución de nivel local y máxime siendo una Ciudad, su voluntad de cuidar el ambiente, el patrimonio y especialmente la Naturaleza en la Ciudad, el paisaje y la comprensión de lo urbano ambiental como un todo la enmarcan en lo que hoy se denomina Ética de la Tierra o Filosofía del «Buen Vivir» y adelanta muchos años a lo que hoy es a nivel global la «Nueva Agenda Urbana».
7 Verificamos extensa y exhaustivamente nuestra hipótesis de que la mayoría de los problemas ambientales existentes desde hace 20 años se han agudizado en la Ciudad de Buenos Aires por la acción humana y especialmente por la inacción gubernamental en el incumplimiento de los mandatos constitucionales y por, lo que es peor, su intervención desafortunada en el «mal desarrollo» de la Ciudad – lo que se corroboró en profundidad: el ruido, la contaminación de agua, aire, visual, odorífera, la pérdida espacios verdes y de espacios de acceso público y gratuitos, la cementación de humedales, el relleno costero, la ocupación ilegal de la costa, el incremento de vehículos contaminantes, la pérdida de patrimonio valioso y el incremento en la generación de residuos. Además han surgido nuevos problemas o se han agudizado aceleradamente la gentrificación y la pérdida de tranquilidad, paisaje e identidad de los barrios. Esto se combina con otros problemas sociales como la falta de vivienda accesible, el crecimiento de las villas y su modalidad constructiva riesgosa, el abandono edilicio de los complejos sociales, la pendiente o deficiente cobertura de servicios básicos o la falta de acceso a salud de calidad. Y el mayor conocimiento sobre nuevos fenómenos y su impacto como en el caso del cambio climático. El análisis efectuado de muchos de estos problemas ambientales muestra que las causas se deben a la propia acción humana, la falta de planificación urbana estratégica y la falta de un ordenamiento territorial (inundaciones, isla de calor, fuga de tóxicos y altos niveles de contaminación). Así, se construyen viviendas donde no se debería –sea desde la pobreza o desde la opulencia–, se han entubado arroyos, sepultado lagunas, secado bañados, alisado el relieve, sacado empedrado, se crean basurales, se aumenta el tránsito vehicular, se usan materiales inadecuados, se consume en exceso e innecesariamente degradando recursos irrecuperables, todo ello en contra de la Naturaleza. Observamos que se abordan los problemas a posteriori y de manera fragmentada y dislocada. No hay una perspectiva integral ni integradora ni políticas de largo plazo en una planificación sustentable. Aunque hay documentos, estudios y prospectivas desde distintos ámbitos y organismos del Estado, el accionar de los Poderes Ejecutivo y Legislativo es espasmódico y cortoplacista. Ni que hablar de una mirada ecocéntrica para el «Buen Vivir urbano», que recupere el equilibrio con la Naturaleza en la ciudad.
8 Los casos más alevosos de violaciones al control de constitucionalidad son venta de tierras públicas o privatizaciones que conllevan la pérdida de espacios verdes y públicos. Analizamos 49 ejemplos de normas en este sentido que atraviesan varias administraciones y son cada vez más frecuentes: Leyes 3232, 3396, 3730, 4473, 4481, 4476, 4887, 4950, 5498, 5539, 5540, 5704, 5796, 5798, 5874, 5875, 5911, 5912, 5933, 5940, 5961, 5997, 6010, 6011, 6037, 6056, 6064 y 6135, entre otras,– y cuyo modus operandi es la violación del principio del debido proceso legal adjetivo. Adicionalmente lo demostramos en profundidad y detalle en el caso de la sanción de la Ley de venta del Tiro Federal y la creación de la Agencia de Bienes (Ley 5558) y en el de la Ley de la Villa Olímpica (Ley 5704). También y paralelamente analizamos la inconstitucionalidad de la venta de tierras públicas nacionales en base a la ley 22.423/81, los decretos PEN 952, 1173 y 1064 del 2016 y 152 y 255 del 2017 y la del inciso 7 del artículo 3 del Decreto 1382/2012 –por sus implicancias dañosas en nuestra ciudad una perspectiva ambiental–. Las normas estudiadas implican la violación de los principios constitucionales de legalidad y razonabilidad y especialmente contrarían la protección del ambiente y el espacio público si se consideran los 46 casos posteriores a la Reforma Constitucional de 1994, y la Constitución de la Ciudad (4 de ellos durante la gestión de Ibarra, 19 en 8 años de Macri y 23 en solo tres años de Rodríguez Larreta). Adicionalmente describimos las violaciones a los procedimientos en la elaboración de las leyes, los sutiles resortes para eludir las mayorías agravadas o la doble lectura y la falta de escucha a la ciudadanía en su participación en las audiencias públicas. Otros casos graves de expresa violación constitucional por parte de la Legislatura son la creación de la Corporación del Sur SE (Ley 470) del 2000 y la ley 3060 de AUSA SA del 2009– que otorga la concesión de obra pública de la Red de Autopistas y vías interconectadas de CABA, dándole al Poder Ejecutivo un manejo presupuestario discrecional configurando dos casos de «delegación legislativa» (decide un Directorio de 6 y 7 integrantes con mayoría del PE y una representación de alguna minoría opositora). El accionar de ambas sociedades del Estado tendrá graves y crecientes impactos ambientales con el transcurrir de las gestiones en materia de venta de tierras y pérdidas de espacios verdes e insustentabilidad del transporte y aumento del ruido y la contaminación, respectivamente Se verifica que la propia Legislatura que sancionó la Ley marco constitucional Plan Urbano ambiental (Ley 2930), la viola sistemáticamente en muchas de la leyes que sanciona que deberían ajustarse a aquella y vimos extensamente como ejemplo paradigmático las violaciones del PUA que entrañan los nuevos Códigos Urbanístico y de Edificación. Del análisis normativo efectuado en confrontación con la aplicación que hace el PE y las causas judiciales estudiadas se corrobora que hay normas constitucionales fulminadas por su propia reglamentación legislativa, como es el caso de la Evaluación de impacto ambiental (Ley 123 modificada por leyes 452 y 1733). Al analizar el accionar de la Legislatura constatamos que muchos de los mecanismos participativos que nuestra Constitución de la Ciudad consagra y que permitirían la defensa del ambiente han sido recortados o diluidos por el Poder Legislativo de manera creciente en estos 20 años. Si bien la norma constitucional de la iniciativa popular nació condenada al fracaso, siendo restrictiva ya en su formulación primigenia, en el resto de los casos fue la Legislatura quien reglamentó los mecanismos restrictivamente, así por ejemplo en materia de descentralización. Particularmente la audiencia pública no solo fue restringida en su regulación normativa sino que está siendo bastardeada en la práctica ante la falta de escucha a la creciente participación ciudadana. Asimismo la no utilización del mecanismo de consulta y la reglamentación esterilizante de la Tribuna popular o Banca del vecino, Mitigación del cambio climático, Horarios mínimos de apertura del cerco perimetral de las plazas enrejadas, entre otros.
9 En diferentes administraciones el Poder Ejecutivo no ha cumplido acabadamente con los mandatos constitucionales ambientales o lisa y llanamente los viola. Algunas de las políticas públicas de la Ciudad (con De la Rúa, Ibarra y Telerman), muchas (con Macri) y muchísimas (con Larreta) no cumplen o no satisfacen los principios ambientales de la Constitución Nacional, de la Constitución de la Ciudad y tampoco los presupuestos mínimos establecidos por la LGA y otras leyes de PM, poniendo en jaque el Estado ambiental de Derecho. En las gestiones de De la Rua u Olivera faltan políticas públicas en algunos aspectos, pero tampoco había tanta conciencia, en general, y algunos problemas no se habían aún agudizado. Además, recién empezaban a sancionarse las leyes. En varios casos en los 20 años se prometen acciones que no se concretan pero en las últimas administraciones, particularmente, se verifica que no existe correlación alguna entre algunos slogans o promesas de campaña y la realidad («10 kms de subte por año», «Ciudad Verde», Plan «Basura Cero», «Plan Buenos Aires Verde» con el compromiso de 1.000.000 de árboles o el de una plaza no más de tres cuadras de todo habitante y que se crearían 78 parques en 20 años). Constatamos la inacción del PE en relación a que hay normas constitucionales de la Ciudad aún incumplidas después de 20 años de vigencia de la Constitución de la Ciudad. Ante la falta de sanción del Código Ambiental de la Ciudad no existió ninguna iniciativa del PE. No hay ni hubo iniciativas y acciones del PE para el reclamo sobre el Puerto de Buenos Aires y el ejercicio de su poder de policía ambiental sobre él ni tampoco para resolver los límites de la CABA en el Río de la Plata (ar. 8 CCABA). Hay normas constitucionales ambientales de la Ciudad sistemáticamente violadas a lo largo de 20 años por el Poder Ejecutivo, como las referidas a la no regresión en materia de espacios verdes, las de cuidado de la fauna urbana y las de competencias en la materia de las comunas. Muchos de los mecanismos participativos que nuestra Constitución de la Ciudad consagra y que permitirían la defensa del ambiente han sido recortados, bastardeados, no utilizados o diluidos por el PE de manera creciente en estos 20 años (audiencia pública, planeamiento urbano y presupuestos participativos, consulta popular, descentralización y comunas, entre otras). El mecanismo de consulta es bastardeado particularmente en el programa BA Elige. Hay utilización abusiva del poder de veto – en algunas gestiones–o /y la falta de reglamentación de leyes ambientales como mecanismo de bloqueo de leyes positivas. Esto se ve agudizado en las últimas gestiones y está ocurriendo todo lo contrario a una democracia participativa, casi que resquebrajando hasta la tradicional democracia representativa con sucesivas decisiones inconsultas, injustificadas o contrarias a la voluntad de la ciudadanía. Se incumplen el Plan Urbano Ambiental (Ley 2930 y mandato del artículo 104 CCABA) y las leyes en materia de movilidad sustentable (Leyes 670 y 4633, entre otras). En lo que respecta al subte el PE desobedece las leyes votadas sobre extensión de la red de subte. Pasaron 20 años y el número total de kilómetros sigue clavado en 53,9, por lo tanto la situación empeoró. No hay políticas ambientales en la mayoría de los temas (aire, ruido, ríos, arroyos y aguas, como lo más elemental) ni educación ambiental. Las políticas de residuos – salvo por momentos– han sido deficientes, erráticas, inconsistentes y ahora claramente regresivas. Las propias políticas del GCBA en materia de contaminación audiovisual contradicen la ley vigente. El PE siempre fue remiso en aplicar en sus propias grandes obras la evaluación de impacto ambiental que, según el artículo 30 CCABA, recae en forma preeminente sobre él, en su ejercicio del poder de policía. Después de la insistencia ciudadana por la vía judicial, comenzó a realizarlo, aunque pasó a un estadio de audiencia como mero trámite. Desde 2012 comienza una implosión de obras SRE y de aprobación de DIA y «justificación» de obras y emprendimientos injustificables con una lógica de «caja recaudadora y emisora de certificados». La sanción del permisivo nuevo Código Urbanístico y la nueva reglamentación de la EIA abierta a la discrecionalidad acrecientan la dinámica. Es funcional al modelo «extractivista» que la política de protección patrimonial esté descuartizada entre el Ministerio de Cultura y el de Desarrollo Urbano, donde este último «manda». Otros incumplimientos constitucionales graves y frecuentes son la violación de la prohibición de delegación legislativa (artículo 103 CCABA) y el avasallamiento de las competencias de las comunas (artículo 128 CCABA). Son ejemplos con graves efectos ambientales el manejo presupuestario de la Corporación Puerto Madero SA, la Corporación del Sur SE y AUSA SA por fuera de la Legislatura y el vaciamiento de las funciones legislativas para disponer tierras del Estado que significó la creación de la Agencia de Bienes S.E.– hoy ya derogada–. La renuencia de la Legislatura a sancionar la Ley de Comunas (Ley 1777) tomándose nueve años para hacerlo y hacerlo de manera acotada (Ley 2650) y luego todas las limitaciones impuestas por el PE central en sus reglamentaciones, la demora en la convocatoria a elecciones ¡quince años después!–, demora en la delegación de competencias, falta de asignación presupuestaria y actual funcionamiento concentrado en los Presidentes/as de Juntas comunales como delegados del Poder central desdibujaron la descentralización en materia ambiental. Hay graves incumplimientos del PE de leyes, sentencias y violaciones constitucionales en los casos de urbanizaciones de villas y barrios con emergencia urbanística donde avanza el «negocio inmobiliario» paralelo «en canje», en la causa Mendoza, los terrenos de Casa Amarilla, Costa Salguero, Punta Carrasco, Shopping Arcos, venta de tierras públicas y reducción de espacios verdes – Tiro Federal, EL Dorrego, Catalinas Norte, Norte II y Sur, Playón Colegiales –, en el Borda, el Paseo del Bajo y los nuevos regresivos Códigos Urbanístico y de Edificación. Muchos casos son acompañados de manifiestas ilegales resoluciones de APRA y DGIUR como en los escandalosos casos del Shopping Arcos, Paseo del Bajo o de los permisos ilegales de obras de Astor San Telmo, Palacio Roccatagliata, Tower Link de Puerto Madero, hotel lindero a la Iglesia y Monasterio de Santa Catalina de Siena, obra lindera a la casa de Jerónimo Podestá, Distrito Quartier Puerto Retiro, Quartier Dorrego, Altos de Independencia, Complejo Concepción Arenal y los edificios de Armenia 1850, Cramer 3155, Congreso 3817 (ex Carrefour), Luis María Campos 112, Fitz Roy y Costa Rica, Carlos Pellegrini 1535, Agüero 2143, Tte. Benjamín Matienzo 1624, Sta. Fe y Araoz y en el Ex Convento de Villa Devoto– y que han sido enviados en varios casos a la Justicia Penal. Otros casos de reiteradas ilegalidades del PE cuando por decreto modificaban el CPU.
10 El Poder Judicial de CABA ha dictado sentencias que violan principios básicos del derecho ambiental reconocidos constitucional, internacional y legalmente (Art. 41 CN, art. 27 CCABA y, en las posteriores al 2002, artículo 4 LGA y desde agosto de 2015, art. 240 CCC) y reconocidos por la profusa jurisprudencia de la CSJN. Muchas de esas sentencias, incluso posteriores al 2002, al no tener en cuenta los propios principios reconocidos en las leyes de presupuestos mínimos violan el principio de congruencia. Hay una aplicación restringida de los principios de prevención y precaución, solo circunscripto en el mejor de los casos a las cautelares. Nunca tienen presente el principio de equidad intergeneracional –salvo algún caso aislado–, que sería fundamental para exigir ante los avances del extractivismo mayor exhaustividad en los EsIA y en relación al impacto acumulativo de la sumatoria de obras. Muchos de los fallos violan hasta el principio de sustentabilidad, porque privilegian el desarrollo urbanístico sin una gestión adecuada del ambiente. No aplican el principio de progresividad y no regresión, como si se lo hacen en relación a otros derechos sociales. Violan el principio de responsabilidad, especialmente cuando el generador de los efectos degradantes del ambiente es el propio Estado, a través de los actos de algunos de sus funcionarios. Violan en su contralor de los límites al ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes – sean estos privados o públicos– al no compatibilizarlos con los derechos de incidencia colectiva, como manda el nuevo CCC al reconocer la «función ecológica de la propiedad» (art. 240 CCC). En general, los fallos judiciales no efectúan un adecuado control de ambientalidad en función de la obligación legal que les incumbe (artículos 3 y 5 LGA). Ni que hablar si se levantara la vara desde una perspectiva ecologista, merituando los principios del Buen Vivir, que para nuestra perspectiva son también derecho vigente– y se aplicara el principio «in dubio pro Naturaleza».
11 Entre otros: el del TSJ en III República de la Boca c/GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido (pérdida espacios verdes y públicos– terrenos de Casa Amarilla) Expte. 4761/06. LL 2007– B, 146. Sentencia del 21 de noviembre de 2006; el del TSJ que rechaza la queja en la causa Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/ GCBA s/amparo (art. 14 CCABA) (omisión de cumplimiento del GCBA de sus obligaciones ambientales en villas) Expte. 28696/0; el del TSJ en Teso, Oscar Emilio y otros c/ GCBA y otros s/ Otros procesos incidentales (adoquinado en Casco Histórico) TSJ, Expte. 10501/13. Fallo del 11 de septiembre del 2014; el del TSJ en Asociación Civil y Vecinal SOS Caballito por una Mejor Calidad de Vida c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) y su acumulado que libera la construcción de las torres de TGLT S.A. en Caballito – TSJ. Sentencia del 4 de julio de 2018 en Expte. n° 14045/16 TGLT S.A. s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Asociación Civil y Vecinal SOS Caballito por una Mejor Calidad de Vida c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) y su acumulado Expte. n° 14047/16 GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Asociación Civil y Vecinal SOS Caballito por una Mejor Calidad de Vida c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA). Votos de mayoría: Luis Francisco Lozano, José Osvaldo Casás, y Ana María Conde. Dra. Alicia Ruiz en disidencia. Dra. Weinberg se excusó; el del TSJ en autos Zoológico, Ciudad de Buenos Aires s/ hábeas corpus (chimpancés) TSJ, sentencia del 19 de diciembre de 2018 en Asociación de Funcionarios y Abogados por los Derechos de los Animales —AFADA— s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Incidente de recurso de inconstitucionalidad en autos Zoológico, Ciudad de Buenos Aires s/ hábeas corpus. Expte. 15070/18. Mayoría: votos de Conde, Casás y Lozano. En contra: Ruiz. Weimberg no vota amparándose en la Acordada 40/2014 –De la salla II en FECOBA y otros c/ GCBA s/ amparo– acumulado a la causa Charlon, Marcelo Alejandro y otros c/ GCBA s/ Amparo (Shopping Distrito Arcos), con el voto de los Dres. Estaban Centanaro y Juan Lima la acción de amparo, negándole legitimación en materia ambiental a un directivo de FECOBA habitante la Ciudad de Buenos Aires, en una causa de gravedad institucional por la violación del debido proceso adjetivo en el ámbito legislativo y las intervenciones contrarias a derecho del APRA y DGIUR– con disidencia de la Dra Daniele– Iniciada el 10/12/2012 –Expte. 46452/0. Ver también: Charlon, Marcelo Alejandro y otros c/ GCBA s/ otros procesos incidentales Sala II, CCAyT. Expte. N° 46452/1, fallos del 10 de diciembre de 2013, voto por sus fundamentos Dres. Centanaro y Daniele y Sala II, CCAyT, en FECOBA y otros c/ GCBA s/ amparo. Expte. N° A68795–2013/0, fallo del 2 de diciembre del 2014.; en Asociación Amigos de Alto Palermo c. GCBA s/ amparo (obra ilegal de la Torre Berutti y estacionamiento) que revocó la medida cautelar dictada por la jueza Danas. Con disidencia de la Dra. Daniele. Expdte. 44.463/0. Fallo del 24 de abril de 2012 en Asociación Amigos de Alto Palermo c. CABA s/ medidas incidentales. Voto de la Mayoría: Dr. Centanaro y Lima. Disidencia Dra. Mabel Daniele, en contra.; en la causa Epszteyn, Eduardo Ezequiel y otros c/ GCBA s/ amparo(ART. 14 CCABA) (megacartel led de Coca Cola sobre la Av. 9 de Julio – contaminación audiovisual), con disidencias de la Dra. Daniele – especialmente en materia de «bienes no transables».Expte: 37925 / 0; en la causa Devoto, Rubén Ángel c/GCBA s/Amparo (Parque del Sur dominio público, no privado. Privatización de tierras públicas) con disidencia de la Dra. Daniele (En un fallo muy grave porque se sostiene que el «bien era del dominio privado del Estado y que la limitación de ser UP no importaba la afectación de todos los bienes inmuebles al dominio público»); en la Causa Scorofitz, Néstor Eduardo y otros c/GCBAs/amparo (estacionamiento subterráneo bajo el Parque Las Heras– daño al patrimonio y al arbolado y pérdida de tierras con absorción), con voto de los Dres. Centanaro y Lima. Mabel Daniele de licencia) hace lugar a los recursos de apelación, da por cumplidos todos los recaudos administrativos del proceso de evaluación de impacto ambiental y niega el carácter de zona arqueológica, sosteniendo que es un simple sitio histórico–, aunque ordena que en el procedimiento de trasplante de árboles se adopten las sugerencias de la perito Expte. 38385/0 Sala II CAyT, sentencia del 22 de septiembre de 2015; en la causa Federación de Cooperativas de reciclado Limitada y otros contra GCBA y otros s/amparo ambiental que levantó la cautelar dispuesta por la jueza Liberatori en el amparo por la incineración de residuos. Fallo del 23 de noviembre de 2018. Expte. 12519–2018/0 – Medida Cautelar suspendiendo la vigencia de la Ley N° 5.966 –De la sala I CCAyT Ecología y Desarrollo Asociación Civil c/GCBA s/Amparo (Licitaciones de Costanera Norte en UP) que revoca la cautelar dictada por la Dra. López Vergara (Juzgado CAyT 6). Fallo del 7 de mayo de 2014. Jueces/zas: Mariana Díaz y Fabiana Schafrik, y Fernando Juan Lima en calidad de juez subrogante); en la causa Guiñazu, Cristina Estela y otros c/GCBA y otros s/incidente de apelación (Reserva Ecológica–contaminación acústica) que revoca la cautelar ordenada por Guillermo Scheibler que había prohibido los eventos masivos en la ex Ciudad Deportiva de Boca y en la Costanera Sur después de las mediciones acústicas y de vibraciones en la «Creamfield». EXPTE. N° A70054–2013/1. Cámara de Apelaciones CAyT – Sala I. Fallo de 26 de febrero del 2014. (voto Dras. Diaz y Schafrick. Dr. Carlos Balbín de licencia). Revoca el fallo del 27 de diciembre de 2013 del Juzgado CAyT 13. (Reserva Ecológica); en la causa Asociación Civil Basta de Demoler contra GCBA (adoquinado Av. Juramento entre Av. Cabildo y las Barrancas de Belgrano) Expte. A28340–2014. Fallo de mayo de 2015; varios fallos negativos desde la perspectiva ambiental en la causa Lubertino, Maria José c/ GCBA y otros s/amparo (art.14 CCABA) (autopista en Túnel bajo la Av. 9 de Julio) tanto los de Cámara del 8 de Julio de 2010 que revoca la cautelar sin que haya EIA (Expte. 34409/0. y su acumulado. CCAyT Sala I del 8 de julio del 2010) , como la sentencia del 12 de diciembre de 2011 que revoca la sentencia de 1era instancia (Sentencia del 31 de agosto de 2010 del Juzgado Nº13 (Guillermo Scheibler).–revocando la nulidad de la resolución que convocó a licitación y esta misma – y la del TSJ (Expdte. 9494/13. Votos de los Dres. Casas, Lozano, Dra. Conde y Dra. Ruiz. Lubertino, María José y otros c/ GCBA s/amparo (art. 14 CCABA) s/recurso de inconstitucionalidad concedido. Fallo del 28 de abril de 2014).
12 Según la Corte IDH el control de convencionalidad es responsabilidad de toda autoridad pública Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No. 2219 y se extiende a otros tratados de DD. HH. Corte IDH. Caso Gudiel Álvarez y otros («Diario Militar») Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 noviembre de 2012. Serie C No. 253
13 Estos principios del Buen Vivir según nuestra perspectiva también integran el Derecho vigente como lo explicamos en nuestra Tesina en la Especialización de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho –UBA (Lubertino 2019).
14 Por una solicitud de Colombia en marzo de 2016 en un caso referido a la región del Gran Caribe y los estados ribereños.

Notas de autor

Sobre la autora Abogada ecofeminista especialista en Derecho Ambiental y Doctora en Derecho (UBA). Diploma Superior en Ciencias Sociales (FLACSO). Profesora de Derechos Humanos y de Derecho Civil (Facultad de Derecho UBA) y Titular de Principios de Derecho Latinoamericano y de Principios de Derechos Humanos y Derecho Constitucional (CBC UBA). Presidenta de la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos. Integrante de la Red de Defensoras del Ambiente y el Buen Vivir. Diputada Nacional mc, Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires y Legisladora de la Ciudad.
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