1. Introducción

Dentro de la ciencia política, el estudio de los espacios legislativos tiene un vasto recorrido. Particularmente, los análisis sobre el rol de la mujer en los Congresos comenzaron a ocupar la agenda al menos hace 20 años, influenciados por la Plataforma de la CEDAW (1995) y la incorporación a lo largo del mundo de las cuotas legislativas. La disciplina ha analizado cómo los Congresos suelen ser los espacios donde las mujeres tienen mayores facilidades para incorporarse (Archenti y Tula 2008, 2014; Caminotti, 2013; Llanos y Sample, 2008; Marx, Borner y Caminotti, 2007; Norris; 2006).

En Argentina, la aprobación de la Ley N° 24012 de Cupo Femenino en el año 1991 dio lugar al desarrollo de estudios sobre reforma del sistema electoral y de cómo estas modificaciones restringen o promueven la participación de mujeres en política. Gran parte de la bibliografía analiza la inclusión de acciones afirmativas y la afectación de los derechos a partir de modificar reglas formales (Archenti y Tula, 2008, 2014; Krook, 2009, Marx, Borner y Caminotti, 2007).

La vigencia de una ley de cuota legislativa nacional dio lugar a que se adopten medidas similares a nivel provincial. No obstante, los estudios subnacionales comparados son incipientes dentro de la ciencia política argentina (Archenti y Tula, 2014; Rulli y Del Carmen, 2020). En virtud de esto, a partir de los datos sobre la integración de las Cámaras legislativas de Entre Ríos y Santa Fe desde 1983 a la fecha y la designación de autoridades en los últimos treinta y nueve períodos legislativos, el presente trabajo intenta aportar en este área de vacancia.

Considerando los enfoques teóricos que sostienen que las legislaturas suelen ser amigables para la incorporación de mujeres dado que favorecen las acciones afirmativas o legislaciones paritaristas (Norris, 2006), esta presentación propone comparar el ingreso de mujeres a espacios de representación legislativa (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores) y observar los cargos ocupados por ellas como autoridades dentro de los cuerpos colegiados de Entre Ríos y Santa Fe, considerando el período 1983-2022. De esta manera, la propuesta del artículo será cuestionar no solo los mecanismos a través de los cuales las mujeres ingresaron a espacios de poder, sino también observar, luego de su ingreso, qué lugares ocupan en la organización jerárquica de las Cámaras. Mostraremos que, aun existiendo legislaciones que intentan modificar la manera en que se ingresa a la política, las mujeres siguen siendo un grupo desaventajado en el ámbito legislativo subnacional, ya que son minoría en sus cuerpos y no son elegidas como autoridades.

Para ello, este artículo se organiza de la siguiente manera: en el segundo apartado realizamos una revisión teórica sobre cuestiones de género y representación legislativa. En un tercer momento, nos referiremos a la legislación de cuotas de los dos casos analizados y sus principales contenidos. En la cuarta sección, presentamos la integración histórica por género de las Cámaras de Diputados y Senadores de Entre Ríos y Santa Fe, mientras que en el siguiente punto haremos referencia a los principales aspectos regulados por la reglamentación interna de cada Cámara respecto de la designación de sus autoridades y esbozaremos un análisis con criterio histórico y de género de quienes fueron elegidos por sus pares para ocupar posiciones jerárquicas en cada período legislativo. Por último, en las consideraciones finales, abordaremos de manera comparada los aspectos relevantes de los casos presentados y presentaremos algunas conclusiones.

Teniendo en cuenta el objetivo cualitativo y descriptivo del presente trabajo, la información que se presenta en los apartados cuatro y cinco, se construirá a partir de la observación y análisis de las Constituciones Provinciales en los artículos relativos a la organización de sus poderes legislativos, como así también en los Reglamentos Internos de las mismas que recuperan los criterios fijados en la Constitución. Del mismo modo, se analizarán los Diarios de Sesiones y Versiones Taquigráficas correspondientes a las Sesiones Preparatorias de cada período legislativo ordinario, en las cuales se realiza la votación para designar a las autoridades de cada Cámara.

2. Revisión teórica sobre género y representación legislativa

La historia demuestra que las mujeres han sido socializadas para hacerse cargo de las tareas del hogar, ejerciendo el rol de cuidado y de crianza con la finalidad de, en el marco de un mundo patriarcal, responder a las demandas de desarrollo del Estado (Barrancos, 2012). Así, los espacios públicos y sus políticas tuvieron como actor central al varón. El siglo XX, sin embargo, fue el siglo de la inclusión femenina en la política. En Argentina, en 1947 se sancionó la ley de voto femenino (Ley N° 13010), ejercido por primera vez en 1951. Esta ley amplió el número de electores pero no modificó conductas de las élites partidarias, impidiendo que las mujeres pudieran postularse como candidatas (Caminotti, 2008).

El paso de los años y la modernización de la sociedad argentina exigió la ampliación del derecho político; no alcanzaba solo con acceder al voto, era necesario considerar a las mujeres como candidatas (Bareiro, 2012). Esto dio lugar al segundo hito a nivel nacional que se produjo en 1991, cuando se promulgó la Ley N° 24012 de Cupo Femenino, la cual establecía que al menos un 30% de los candidatos debían ser mujeres y estar en proporciones con posibilidad de resultar electas, de lo contrario, la lista no sería oficializada.

La adopción de esta legislación positiva en el ámbito nacional generó acciones similares en los distritos subnacionales. Así, entre 1992 y 2011, las provincias fueron modificando sus normativas y adoptando nuevas que volvieron obligatoria la incorporación de mujeres en las listas de candidaturas.

Los estudios sobre reformas electorales en materia de cupo permiten observar las formas en que estas modificaciones restringen o promueven la participación de mujeres en política. Gran parte de la bibliografía analiza la inclusión de acciones afirmativas y con ello la afectación de los derechos a partir de modificaciones en las reglas formales (Archenti y Tula, 2008, 2014; Krook, 2009, Marx, Borner y Caminotti, 2007).

Dentro de los análisis relativos al género dentro de la disciplina se cuentan aquellos que observan lo ocurrido en el poder legislativo a partir de la incorporación de las cuotas. Las investigaciones que tomaron las dimensiones normativas y electorales demostraron –en base a evidencia empírica- que los contextos más o menos favorables dependían de ciertas variables para un mayor éxito a la hora de pensar el impacto del acceso de las mujeres a la representación (Archenti y Tula, 2008; Krook, 2009).

Se establecerá como regla general que las mujeres tienen mejores posibilidades de resultar electas en sistemas proporcionales bajo circunscripciones plurinominales, con listas cerradas y donde existan legislaciones de cupo, las cuales, a su vez tienen que establecer mandatos de posición en la constitución de las listas y sanciones para aquellos partidos que infringen la norma (Archenti y Tula, 2008; Norris, 2006).

Surge también la cuestión del contexto como variable que condiciona la incorporación de mujeres en instituciones públicas. Se exponen evidencias empíricas de que la incorporación de mujeres ha generado diferentes aportes a la hora de, por ejemplo, tratar determinados temas dentro de los Congreso (Childs y Krook, 2006; Marx, Borner y Caminotti, 2007; Wängnerud, 2009). Surgen así conceptos como representación descriptiva y representación sustantiva, referidas al número efectivo de mujeres en cargos y al desempeño de ellas en los ámbitos legislativos, respectivamente. Franceschet (2008) argumenta que es más probable encontrar una relación positiva entre ambas en los sistemas donde los legisladores tienen algún grado de autonomía y los movimientos de mujeres relativamente activos ejercen lobby y presión sobre las legisladoras mujeres para proponer temas de género.

Por su parte, autoras como Archenti (2000) o Ballington (2008) critican la mirada que sostiene que las legisladoras deben tratar temas de mujeres. Dirán que no todas las mujeres exhiben o expresan las mismas perspectivas o intereses, como tampoco sucede con los varones. En este sentido, señalan la heterogeneidad de los grupos y cómo ello impacta en las temáticas trabajadas por los legisladores.

Finalmente, es posible encontrar discusiones que se dan en torno al lugar de los partidos políticos en esta búsqueda de igualdad, pensándolos como instituciones a las cuales las diferencias de género las atraviesan (Wauters, Maddens y Puts, 2014). Un conjunto de investigaciones ha establecido la existencia de sesgos dentro del proceso de selección de candidatos que dificultan el desempeño femenino (Johnson, 2014; Norris y Lovenduski, 1995).

Frente a estas cuestiones, otra respuesta al cupo será pensar legislaciones paritaristas (Scott, 2017 [2005]). A nivel regional, América Latina discutió la paridad política en varias oportunidades; ejemplos de ello serán el Consenso de Quito (2007), donde se definió a la paridad como política de Estado y el Consenso de Brasilia (2010), donde se la entendió como condición de la democracia. Siguiendo a Lagarde (2004) se asume que los proyectos paritarios deben incorporar no solo la cuestión de la representatividad sino también el objetivo de modificar las prácticas culturales que interpelan a la mujer como sujeto oprimido (Pateman, 1996).

Desde hace algunas décadas, la paridad ha formado parte de las discusiones a la hora de hablar sobre las brechas de género que existen entre varones y mujeres a lo largo del mundo (Archenti y Tula, 2019; Picado León y Brenes Villalobos, 2014). A partir de 2016, comenzará la puja del movimiento de mujeres por incorporar en la Argentina una ley de paridad de género; la cual se alcanzó en noviembre de 2017 al sancionar la Ley 27.412 de Paridad de Género en Ámbitos de Representación Política.

A la hora de pensar cómo las mujeres se posicionan hacia dentro del legislativo, diversos trabajos han abordado la cuestión a nivel regional y nacional, pero pocos son los que analizan esta cuestión en el plano subnacional. Un ejemplo de esos estudios es el de Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson (2005), donde las autoras observan la ocupación de comisiones legislativas bajo perspectiva de género. Los hallazgos del mismo expresan que el aumento de mujeres en los legislativos latinoamericanos no ha significado un incremento de presencia femenina como presidentas de comisiones. Hay antecedentes también de estudios de casos respecto de la integración de mujeres en las comisiones del Parlamento uruguayo, que dan cuenta de cómo las cuestiones de género operan al momento de la confección de listas para ocupar bancas en las legislaturas, pero no tanto al decidir quiénes presidirán sus comisiones (Chasquetti y Pérez, 2012). No obstante, no se encuentran desarrollos sobre la designación de autoridades de las Cámaras y el rol de las mujeres en ello.

Otro trabajo analiza comparativamente la situación a nivel subnacional en Argentina y México. En el mismo, Caminotti y Freidenberg (2016) consideran que existe una homogeneidad a la hora de pensar en las cuotas subnacionales argentinas, caracterizadas por sistemas electorales más inclusivos (distritos grandes y listas cerradas y bloqueadas). A pesar de ello, las autoras consideran que es necesario seguir analizando los cálculos estratégicos de las élites y las carreras políticas de candidatas frente a los espacios de interpretación que habilitan las cuotas.

Siguiendo con los trabajos comparativos a nivel provincial, Alles (2018) señala que en Argentina las oportunidades de las mujeres van a estar supeditadas a los factores que equilibran la arena partidaria, lo cual permite la aparición de nuevos dirigentes. Si bien este trabajo analiza la situación de las mujeres legisladoras a nivel provincial, no enfoca en los casos concretos provinciales, siendo imposible así observar las particularidades regionales a la hora de pensar la participación política de la mujer.

Frente a esto, Caminotti y Freidenberg (2018) consideran que en los niveles subnacionales es necesario observar lo que sucede con los partidos políticos, los procesos de selección de candidatos y los compromisos normativos y de financiamiento para pensar integralmente una mejor inclusión de mujeres en espacios de representación.

Este recuento de los antecedentes en la disciplina a nivel nacional y subnacional, tiene su correlato en las provincias. A continuación, se plantea lo ocurrido en Entre Ríos y Santa Fe, entendiendo que las lógicas propias de cada una impactan en la manera en que el cupo, la paridad y la incorporación de mujeres se promueven, generando distintas realidades a pesar de la cercanía territorial y sus características demográficas y sociales compartidas.

3. Reformas y legislaciones bajo perspectiva de género en Entre Ríos y Santa Fe

Como fuera señalado en el apartado anterior, la puesta en vigencia a nivel nacional de la Ley de Cupo Femenino, propició acciones en esta misma línea por parte de las distintas provincias. En los casos seleccionados para este trabajo, lo llamativo es que Santa Fe promulgó su ley de cupo en el año 1992, mientras que Entre Ríos fue una de las últimas provincias del país en hacerlo, en marzo de 2011.

En el caso santafesino, la Ley N° 10802 estableció que en toda lista de candidatos presentada para competir en elecciones provinciales, municipales, comunales y/o convencionales constituyentes, la tercera parte como mínimo debía estar compuesta por mujeres en forma intercalada y/o sucesivas, bajo cualquier sistema electoral que se aplicare, de lo contrario, la lista no sería oficializada por el Tribunal Electoral Provincial (TEP).

Esta ley marcó el inicio de un ascenso progresivo de mujeres en el recinto legislativo provincial. Sin embargo, los estudios de caso muestran que las instituciones partidarias fueron reticentes a la incorporación del cupo, tanto en términos intrapartidarios como legislativos, llegando a tergiversar el objetivo de la norma (Archenti y Tula, 2008, 2014; Ferro, 2005). El principal problema que tuvo la implementación de la legislación de cupo fueron los vacíos legales que generó.

Por esta razón, la ley fue modificada en 2012, estableciéndose que se debía asegurar la plena aplicación de la acción afirmativa, lo que significaba garantizar la presencia de mujeres en las listas de cuerpos colegiados hasta la jura en el cargo y no solo en la lista partidaria.¹

A su vez, la ley dio lugar a diversos fallos judiciales que pusieron en evidencia las lagunas generadas en la práctica ante reemplazos o juras y del poder que estaba en juego, sobre todo para las élites partidarias. Desde pedidos de inconstitucionalidad por parte de candidatas y concejales rosarinas, hasta disputas entre candidatos por muerte o renuncia de diputadas o por corrimientos realizados de oficio por el TEP; todos ellos demuestran cómo las lagunas transparentan los problemas que la ley significó para los partidos políticos y la reticencia que generaba incorporar mujeres.²

La ley de cupo tuvo vigencia en siete elecciones provinciales, siendo derogada en 2020 por la Ley N° 14002 de Paridad de Género, la cual será aplicada por primera vez en las elecciones provinciales de 2023.

Para el caso de Entre Ríos, como se dijo anteriormente, recién en 2011 la Legislatura aprobó la Ley N° 10012, conocida como Ley de Equidad de Género en la Representación Política. La misma tiene origen en un acuerdo interpartidario realizado por las diputadas Ana D'Angelo (Concertación Entrerriana), Alicia Haidar, Patricia Díaz, Lidia Ester Nogueira (Partido Justicialista) y Mirta Griselda Alderete (Unión Cívica Radical), a las cuales también se sumó el impulso del Foro por los Derechos de las Mujeres (Ruiz Lisman, 2021).

Esta normativa estableció que las listas de candidaturas electivas para integrar órganos deliberativos provinciales y locales debían contener una cuota mínima de 25% de candidatos por sexo y con posibilidad efectiva de resultar electos. En caso contrario, la Justicia Electoral no oficializaría la lista y podía disponer su reordenamiento de oficio.

Como consecuencia, se modificó el Artículo 75 de la Ley N° 2988 de 1934 que regula el Régimen Electoral de Entre Ríos, estableciendo que en las listas de candidatos a Diputados provinciales, las postulaciones debían realizarse con un mínimo de uno (1) por cada sexo por cada tramo de cuatro (4) candidaturas, mientras que si hubiera un remanente, cumplido el procedimiento anterior, los cargos restantes se cubrirían indistintamente. En el caso de candidaturas uninominales, como es el de Senadores, se modificó el Artículo 76 de la Ley N° 2988, fijando que el candidato podía ser indistintamente de cualquier sexo. En caso de existir una vacante, la norma estableció que la misma debía cubrirse por un candidato del mismo sexo que siguiera en la lista oficializada.

Este mecanismo se aplicó en las elecciones provinciales de 2011, 2015 y 2019. La particularidad que tuvo la legislación no solo fue la demora en su aprobación, dos décadas después de la vigencia de la ley de cupo a nivel nacional, sino que también convirtió a Entre Ríos en la única provincia del país con una cuota inferior al 30%, tal como regía a nivel nacional y que fue el porcentaje mínimo que adoptaron mayoritariamente los demás gobiernos subnacionales (Fernández y Ruiz, 2014; Mutti, 2017; Ruiz Lisman, 2021).

Este criterio de cuotas es llamativo y a la vez contradictorio por la existencia de tres antecedentes ya vigentes en la provincia que fijaban una postura distinta a la aprobada en la norma (Fernández y Ruiz, 2014; Ruiz Lisman, 2021):

1. 1. Desde 2006, en Entre Ríos existía paridad a nivel municipal para integrar listas de concejales y vocales de Juntas de Fomento (Artículo 65 de la Ley N° 3001, incorporado por la Ley N° 9728/06).
2. 2. En 2007, para la integración de listas de Convencionales Constituyentes, se adoptó una cuota del 30%, en consonancia con la normativa nacional.
3. 3. En 2008, se realizó la reforma de la Constitución provincial y en su Artículo 17 se adoptó el Principio de Equidad de Género, que garantiza la igualdad real de oportunidades y de trato para mujeres y varones en el pleno y efectivo ejercicio de los derechos.

Este último punto se plasmó a través de la aprobación de la Ley N° 10844, en noviembre de 2020, por medio de la cual la Legislatura provincial puso en vigencia la Paridad de Género, reglamentando el pasaje constitucional previamente referido.

De esta manera, Entre Ríos se convirtió en la primera provincia en exigir paridad de género no solo en los poderes del Estado sino también en la sociedad civil, ya que su aplicabilidad se extiende a partidos políticos, entidades/asociaciones profesionales, personas jurídicas privadas, cooperativas y mutuales, a las cuales se insta a aplicar progresivamente el principio de paridad y a adecuar sus estatutos, reglamentos y estructuras orgánicas a este criterio. No obstante, su aplicación en la confección de listas de candidaturas se realizará por primera vez para las elecciones provinciales de 2023.

Así se observa como la provincia de Santa Fe acompaña tempranamente lo ocurrido a nivel nacional, mientras que Entre Ríos incorpora de forma tardía las cuotas, pero asume rápidamente el compromiso frente a la paridad. Esto podría significar que la ley de cupo entrerriana fue efectiva al lograr incorporar mujeres que luego promovieron la paridad en la provincia. Por su parte Santa Fe, reproduce las discusiones a nivel nacional, las cuales permean la provincia en los años siguientes a las legislaciones nacionales.

4. Integración histórica de las Cámaras

4.1 El caso santafesino

Según la Constitución provincial de 1962, la Legislatura santafesina cuenta con dos Cámaras, las cuales renuevan bancas en su totalidad cada cuatro años, en una elección que se realiza conjuntamente con las de gobernador y vicegobernador, pudiendo los/as legisladores/as aspirar a la reelección de manera indefinida.

La Cámara de Senadores está compuesta por 19 miembros, uno en representación de cada departamento y son elegidos por simple pluralidad de sufragios.

La Cámara de Diputados santafesina se conforma con 50 integrantes. El proceso de repartición de escaños se realiza a través de un sistema mixto constitutivo de mayorías de acuerdo con Nohlen (1995), en donde el partido o alianza electoral ganador obtiene 28 escaños por sistema de mayoría simple, y los restantes 22 se distribuyen entre los demás partidos que compitieron en el proceso eleccionario mediante sistema de distribución D’Hondt con un piso de 1,5% del padrón electoral. Este mecanismo de conformación de la Cámara Baja es el que favorece la incorporación del cupo electoral en listas a candidatos.

Al observar el Gráfico N° 1 se transparenta como a partir de la existencia de la cuota del 33% el número de legisladoras aumentó, pero no lo hizo en la misma proporción que en las listas ya que el sistema de distribución de escaños disminuyó dicha posibilidad. En términos generales, durante todo el período analizado la presencia de las mujeres no superó el 24,20%; mientras que los varones representaron el 75,80%. De un total de 500 escaños distribuidos en 10 períodos constitucionales desde 1983, 379 bancas fueron ocupadas por varones y 121 por mujeres.

En Santa Fe, el período 1983-2022 se caracteriza por el aumento progresivo de las mujeres en la Cámara Baja. En este sentido, además de destacar el incremento que significó la cuota del 33%, es interesante señalar que, en el año 2019, a pesar de no existir una normativa provincial sobre paridad electoral, los partidos se comprometieron a superar en sus listas el cupo establecido por la Ley de 1992, lo que permitió que la composición femenina de la Cámara alcance el 46%.

Gráfico N°1.
Integración histórica por género. Cámara de Diputados de Santa Fe, 1983-2022
Elaboración propia

En cuanto a la Cámara de Senadores, la situación es aún más desigual. Durante todo el período analizado solo en el mandato 2003-2007 hubo dos mujeres en simultáneo dentro del recinto. Esto da cuenta de cómo afectan los sistemas mayoritarios de manera diferencial a varones y mujeres. Al no permitir la aplicación de cuotas, los sistemas mayoritarios con circunscripciones uninominales favorecen la presentación de candidatos varones reconocidos por la comunidad.

Durante cuatro períodos no se encuentran mujeres participando como senadoras (1983-1987; 1991-1995; 1995-1999; 1999-2003). En el caso santafesino, y como se observa en el Gráfico N°2, en la actualidad sólo hay una senadora entre sus 19 miembros, la cual accedió a una banca en 2007 y la renovó en tres oportunidades consecutivas.

Gráfico N°2.
Integración histórica por género. Cámara de Senadores de Santa Fe, 1983-2022
Elaboración propia

Según la teoría, las listas a cargos uninominales suelen integrarse con candidatos titulares varones, lo cual luego repercute en la conformación de la Cámara. Es necesario, además del análisis de las composiciones, observar la cultura de las organizaciones partidarias al momento de definir las candidaturas (Llanos y Sample, 2008). Esta situación se transparenta en el caso santafesino y se profundiza al observarse candidatos que renuevan bancas desde la década del ‘90 (Perri, 2016).

4.2 El caso entrerriano

Desde 1883, la Legislatura entrerriana tiene una composición bicameral, estructura que fue ratificada a través del Artículo 93 en la reforma constitucional de 2008.

Al retorno de la democracia, la Cámara Alta entrerriana contaba con 15 integrantes, mientras que en la actualidad tiene 17.³ Según el Artículo 90 de la Constitución provincial, los senadores se eligen de forma directa, a simple pluralidad de sufragios y a razón de uno por departamento, es decir, por circunscripción uninominal.

Por su parte, la Cámara de Diputados en el período 1933-2008 estuvo compuesta por 28 miembros, es decir, el doble de integrantes de la Cámara de Senadores como criterio para definir su conformación. La reforma constitucional de 2008, mantuvo esta posición, ampliando su composición a 34 miembros.

De acuerdo al Artículo 91 de la Carta Magna provincial, los diputados son elegidos de forma directa considerando todo el territorio como distrito único, a través de un sistema de representación proporcional, en función del criterio de cociente con residuo electoral (sistema Hare). Del mismo modo, a través del Artículo 51 de la Constitución provincial y del Artículo 115 de la Ley N° 2988 de Régimen Electoral, se garantiza que quien triunfe en la categoría ejecutiva, tendrá la mayoría automática en la Cámara de Diputados, repartiéndose los demás escaños con el criterio proporcional previamente mencionado.

Finalmente, resulta importante mencionar que, de acuerdo al Artículo 94 de la Constitución provincial, ambas Cámaras se renuevan de forma total cada cuatro años. Del mismo modo, el régimen legislativo entrerriano habilita la posibilidad de reelección inmediata e indefinida de sus miembros en ambas Cámaras.

Para el período bajo análisis, el promedio de bancas de la Cámara de Diputados ocupadas por varones fue de 85,60%, mientras que las mujeres solo representaron el 14,40%. Es decir, de un total de 298 escaños electos en 10 períodos constitucionales desde la recuperación de la democracia, 255 bancas fueron ocupadas por varones y solo 43 por mujeres.

Entre 1983 y 2022, es posible observar una evolución de la cantidad de mujeres diputadas. Tal como lo ilustra el Gráfico N° 3, el período se inició con solo una integrante sobre 28 miembros de la Cámara, es decir, la proporción de mujeres diputadas entre 1983-1987 fue solo del 3,60%.⁴ La máxima integración de mujeres se alcanzó en los períodos 2011-2015 y el actual (2019-2023), sumando un total de 9 diputadas sobre 34, equivalente al 32,10%, es decir, casi un tercio de la composición total de la Cámara.

Gráfico N°3.
Integración histórica por género. Cámara de Diputados de Entre Ríos, 1983-2022
Elaboración propia

La disparidad de género resulta más pronunciada al analizar la composición de la Cámara de Senadores entrerriana. En el período 1983-2022, los 165 escaños elegidos estuvieron ocupados por 155 varones y solo por 10 mujeres, es decir, un 93,90% fueron senadores y solo 6,10% fue la proporción de senadoras.

Como lo expone el Gráfico N° 4, hubo cuatro períodos constitucionales consecutivos (1987-1991, 1991-1995, 1995-1999 y 1999-2003) más un quinto mandato (2007-2011) en los cuales no hubo ninguna mujer integrando la Cámara Alta. Esto significa que durante 16 de los casi 40 años de historia política abordada en este trabajo, las mujeres no tuvieron participación en el recinto representando a departamentos entrerrianos.

A diferencia del comportamiento progresivo que tuvo la presencia de mujeres en la Cámara Baja, en el Senado la integración femenina fue fluctuante, y ha alcanzado su máxima composición histórica en el período actual (2019-2023), consiguiendo 4 escaños, es decir, casi un cuarto del total (23,52%).

Gráfico N°4.
Integración histórica por género. Cámara de Senadores de Entre Ríos, 1983-2022
Elaboración propia

El análisis descriptivo muestra como en ambas provincias la cuota irrumpe y obliga a los partidos a respetar ese número mínimo de mujeres en listas a diputados provinciales, en el caso santafesino del 33% y en Entre Ríos el 25%. Pero se presentan varios problemas. Por un lado, en los senados provinciales, el sistema electoral hace que la cuota no tenga injerencia, haciendo que la aparición femenina sea más errática en el período estudiado. Por otro, en diputados se observa como existe una lectura taxativa de las cuotas, habilitando el acceso de mujeres a la Cámara pero generando que no logren romper los pisos que la ley establece. De esta manera, la ley se convierte en un techo a la hora de pensar su participación.

5. Designación de autoridades legislativas en perspectiva histórica

La designación de autoridades en los legislativos abordados en este trabajo, se encuentra estipulada en las Constituciones Provinciales y en los Reglamentos Internos. En este sentido, la forma de elección de las autoridades es una potestad de cada Cámara y, por ello, la importancia de observar ambas fuentes de información para transparentar las diferencias presentadas entre las normas de cada ámbito.

Más allá del texto de los Reglamentos Internos, lo cierto es que en la práctica las autoridades de las Cámaras se designan a partir de acuerdos entre los diversos bloques legislativos. Antes de llegar a la votación nominal de la Sesión Preparatoria, en las reuniones de labor parlamentaria, existe un proceso de conversaciones informales entre los distintos legisladores y presidentes de bloques, donde se acuerda quiénes serán las personas que ocuparán esos cargos de autoridad durante el período legislativo que se inicia. En consecuencia, la votación que se realiza nominalmente en cada Cámara explicita los acuerdos previos concertados por los bloques legislativos y sus respectivos integrantes. Es decir, son los partidos/frentes y sus líderes quienes definen las estrategias por medio de las cuáles se asignan jerarquías dentro de las Cámaras.

5.1 La distribución santafesina

La Constitución Provincial establece no solo cómo se compone su poder legislativo, sino también que caracteriza a las autoridades de cada una de sus Cámaras. En el caso de Diputados, el Artículo 35 de la Constitución establece que anualmente elegirán entre sus integrantes a su presidente y a los reemplazos legales para este.

Por su parte, el Reglamento Interno de la Cámara Baja establece en su Artículo 1 y 3 que en las sesiones preparatorias se deberá definir un Presidente, un Vicepresidente Primero y un Vicepresidente Segundo, elegidos por votación nominal y a simple pluralidad de votos (Reglamento interno de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe).

Según el Artículo 34 del Reglamento, las autoridades durarán en sus funciones hasta la primera sesión preparatoria del año siguiente al que fueren designados, pudiendo ser reelectos en el cargo.

Al observar lo sucedido en el período estudiado (Tabla N°1), en la Cámara de Diputados nunca una mujer ocupó el lugar de la presidencia. La importancia de este rol, no solo hacia adentro del legislativo sino también en su vínculo con el ejecutivo, hace que sea un espacio de difícil acceso para las mujeres. Sin importar el aumento progresivo de la presencia femenina en el recinto, el rol de presidente es un espacio enteramente masculino. A su vez, también es de importancia señalar que en la primera etapa del período este cargo respondía al partido de gobierno y mayoría de la Cámara; pero en los últimos años, y también como resultado de la implementación de la Boleta Única, el partido mayoritario en Diputados no respondía al de gobierno, por lo que en ciertos períodos se da que la presidencia es del color opuesto al del partido gobernante.

En el caso del Vicepresidente Primero, quien es siempre ocupado por la primera minoría de la Cámara, tres mujeres ocuparon dicho cargo en los períodos 1995-1996, 1999-2003 y 2019-2022. Mientras que la posición de Vicepresidente Segundo, solo en el período 2019-2020 fue asumido por una mujer. La falta de información pública respecto de estos cargos, generó que no sea posible reconstruir el período de forma completa para estas dos posiciones jerárquicas.

A partir de los datos recabados, puede observarse como las autoridades cumplen el mandato completo de cuatro años. Es decir, que más allá que la reglamentación obliga a renovar las autoridades anualmente, las élites partidarias mantienen a las mismas autoridades mientras dure el mandato de los diputados.

Tabla N°1.

Autoridades históricas por género Cámara de Diputados de Santa Fe 1983-2022

Elaboración propia.Referencias H (hombre); M (mujer); S/I (sin información); R (renueva su posición en el cargo).

Mientras que para la organización del Senado, la Constitución Provincial, a través del artículo 39, establece que la Cámara será presidida por el vicegobernador. En el caso de que este último se ausente o exista alguna imposibilidad, el Senado será presidido por un Presidente Provisional que se elige anualmente entre sus miembros. El vicegobernador sólo tiene voto en caso de empate.

El Reglamento Interno de la Cámara Alta en su Artículo 1 establece que en las Sesiones Preparatorias se incorporará a los senadores electos y se definirá la Mesa Directiva (Presidente, Vicepresidente 1° y Vicepresidente 2°). La conformación de las autoridades se realiza mediante votación nominal y durarán en sus funciones hasta el 30 de abril del año siguiente al de su elección. Para ser elegido la votación se hará por mayoría absoluta de votos y de existir empate, primero se realizará una votación entre ambos candidatos, y de persistir dicha situación se procederá a sorteo (Reglamento interno de la Cámara de Senadores de la Provincia de Santa Fe, art. 10).

Entre 1983 y 2022, la Presidencia del Senado (vicegobernadores) fue ocupada por siete varones y tres mujeres. Los períodos en los que encontramos mujeres son desde 2003 a 2011 y desde 2019 a 2022; esto estaría visibilizando como las mujeres comienzan a ocupar espacios dentro de las candidaturas a gobernador-vicegobernador.

En relación a las Presidencias Provisionales, a lo largo del período no se hallan mujeres, sino que ha sido una posición reservada totalmente para senadores (Tabla N° 2). Aquí hay que tener en cuenta que durante todo el intervalo temporal analizado solo encontramos 4 senadoras (la primera en el año 1987, dos de manera conjunta en el año 2003-2007 y una desde 2007 hasta la actualidad); esto podría señalar lo que expresa Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson (2005) respecto de que al haber poca presencia de mujeres es más difícil encontrarlas ocupando espacios de poder. Respecto de la presidencia provisional, no podemos establecer a partir de los datos recabados, si hay acuerdos respecto de si el partido de gobierno debe o no ocupar dicho cargo; en algunos casos encontramos que es del mismo color político que el vicegobernador y en otros se da la inversa.

En el caso de las vicepresidencias provisionales, solo en la vicepresidencia segunda encontramos a una mujer ocupando el cargo desde el año 2015 hasta la actualidad.

En este sentido, siguiendo lo expresado por Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson (2005), en el caso santafesino no es posible observar que el aumento de legisladoras se traduzca en su aparición en los espacios de poder dentro del legislativo. Los cargos de autoridades de las Cámaras siguen apareciendo en clave masculina y repiten la lógica observada en diputados, más allá de las elecciones anuales, se respeta el mandato completo del senador. A su vez, vemos que la repitencia en el cargo aparece con más facilidad en senadores, esto dado a partir de la construcción de poder que conlleva sostener el cargo por, en algunos casos, más de veinte años.

Tabla N°2.

Autoridades históricas por género Cámara de Senadores de Santa Fe 1983-2022

Elaboración propia.Referencias H (hombre); M (mujer); S/I (sin información); R (renueva su posición en el cargo)

5.2 El caso entrerriano

La elección de las autoridades de la Cámara Baja se realiza en función de lo estipulado por el Artículo 99 de la Constitución de la provincia de Entre Ríos, el cual establece que para cada período ordinario la misma debe designar un Presidente, un Vicepresidente Primero y un Vicepresidente Segundo y durarán en dicha función todo el período ordinario siguiente. El Artículo 4 del Reglamento Interno de la Cámara da cumplimiento este pasaje constitucional y fija el mecanismo de designación de sus autoridades, estableciendo que el mismo se realizará a través de votación nominal y a pluralidad de votos. Del mismo modo, en el Artículo 7 del Reglamento se determina que la duración de los mandatos de dichas autoridades será la de un período ordinario, pudiéndose renovar en este cargo. Las designaciones se hacen efectivas siempre en la Sesión Preparatoria previa a la inauguración de Sesiones Ordinarias, debiendo materializarse al menos 30 días antes del inicio del año legislativo ordinario (Artículo 1 del Reglamento).

Al igual que en la provincia de Santa Fe, para el período 1983-2022, la Cámara de Diputados entrerriana nunca tuvo una mujer ocupando la presidencia. En los treinta y nueve períodos legislativos ordinarios analizados, los hombres fueron elegidos por sus pares para presidir la Cámara. Del mismo modo, en la Tabla N° 3 se observa que, a pesar de la puesta en vigencia de la ley de cupo femenino, que permitió incluso duplicar el número de diputadas, esto no se tradujo en el acceso a la presidencia por parte de las mismas.

Algo similar ocurrió para las autoridades de Vicepresidente Primero y Vicepresidente Segundo. A pesar de que no se pudo constatar información de cuatro períodos legislativos respecto de las personas que ocuparon estos lugares, para todos los demás se puede observar que solo dos mujeres han ejercido el cargo de la Vicepresidencia Primera, ambas diputadas del Partido Justicialista. La primera de ellas, en el año 2015 durante el 136° periodo legislativo ordinario; mientras que la restante, lo hizo en el año 2021 y logró renovar su posición para el período actual.

Por otro lado, son cinco las mujeres que ocuparon la posición de Vicepresidente Segundo. La primera de ellas en el 130° período legislativo (2009). En este caso es de destacar que la diputada no integraba la Cámara desde el inicio del mandato, en diciembre de 2007, sino que asumió en 2008 como reemplazante de un diputado fallecido del bloque de la Unión Cívica Radical (UCR). También resulta importante mencionar que una de las mujeres que ocupó la Vicepresidencia Segunda logró mantenerse en esta posición durante tres períodos consecutivos (137°, 138° y 139°).

Finalmente, respecto de la distribución de autoridades en las Cámaras Baja entrerriana se observa la existencia de un acuerdo tácito que se ha cumplido en todos los períodos electivos sin importar qué partido fuera el de gobierno. El mismo consiste en que Presidente y Vicepresidente Primero son diputados del partido/frente oficialista; mientras que la Vicepresidencia Segunda se le otorga a la primera minoría. La única excepción se produjo en el año 1994, cuando un diputado de la Unión Provincial (UP), que era una tercera fuerza que integraba Cámara, ocupó esta posición. Esta distribución de cargos jerárquicos se entiende en virtud de que el Presidente cumple un rol estrictamente político, ya que su función fundamental es la de darle la impronta política del gobierno de turno a la agenda de la Cámara y vincularla con el ejecutivo provincial; mientras que el Vicepresidente Primero es el reemplazante directo de quien preside el recinto en caso que exista algún inconveniente durante el período legislativo.

Tabla N°3.

Autoridades históricas por género. Cámara de Diputados de Entre Ríos, 1983-2022

Elaboración propia.Referencias H (hombre); M (mujer); S/I (sin información) y R (renueva su posición en el cargo)* La vicepresidencia segunda correspondía a Cambiemos que, en desacuerdo por la renovación de mandato de Sergio Urribarri como Presidente de la Cámara, teniendo en cuenta que el mencionado enfrentaba procesos judiciales por corrupción, decidió retirarse de la sesión y no proponer a ningún diputado de su bloque para ocupar el cargo. La posición quedó vacante durante todo el período legislativo.

En el caso de la Cámara de Senadores entrerriana, el Artículo 102 de la Constitución estipula que la presidencia del cuerpo estará a cargo del Vicegobernador de la provincia. Mientras que para cada período ordinario de sesiones, el Senado debe nombrar un Vicepresidente Primero y un Vicepresidente Segundo. La duración en sus funciones será hasta el inicio del siguiente período ordinario.

El Reglamento Interno de la Cámara Alta recupera el mandato constitucional en su Artículo 2estableciendo que la designación de autoridades debe realizarse en la Sesión Preparatoria, la cual debe programarse al menos 10 días antes del inicio del período de Sesiones Ordinarias. En ella, de acuerdo a lo que fija su Artículo 5, se designará por votación nominal y a simple pluralidad de sufragios un Vicepresidente Primero y un Vicepresidente Segundo.

Para el período temporal en estudio, la Tabla N° 4 nos muestra que la función de presidir la Cámara Alta correspondió a hombres, a excepción de período constitucional 2019-2023, donde esta posición está a cargo, por primera vez en la historia de la provincia, de una mujer.

Respecto de la Vicepresidencia Primera, a pesar de no haber podido relevar datos de ocho períodos legislativos, se puede observar que solo una mujer ocupó esta posición jerárquica y que logró mantenerla mientras duró su mandato (2011-2015). Mientras que la Vicepresidencia Segunda, fue ejercida por solo dos mujeres desde la recuperación de la democracia. La primera vez durante el 106° período legislativo en 1986 y luego entre julio de 2007 y junio de 2008, en el 128° período de Sesiones Ordinarias. Las tres mujeres que ocuparon estos cargos jerárquicos integraban el bloque del Partido Justicialista.

Al igual que en el caso de Santa Fe, observamos como el Senado entrerriano se convierte en una arena aún más adversa para el acceso de mujeres a cargos jerárquicos, incluso aún en vigencia de la Ley de Cupo Femenino desde 2011, debido a que las listas uninominales suelen ser encabezadas por hombres, limitando así la integración de mujeres al recinto.

Por otro lado, respecto de la asignación de autoridades en el Senado, al observar la pertenencia partidaria de quienes ocuparon estos lugares se encuentra que, en términos generales, quien ocupa la Vicepresidencia Primera es un senador del partido oficialista, mientras que la Vicepresidencia Segunda suele reservarse para la primera minoría.

Tabla N° 4.

Autoridades históricas por género. Cámara de Senadores de Entre Ríos, 1983-2022

Elaboración propia.Referencias H (hombre); M (mujer) y S/I (sin información).* El Vicegobernador Edelmiro Pauletti renunció a su cargo el 6/12/2002. Juan Antonio Colobig, hasta entonces Vicepresidente Primero de la Cámara, asumió la Presidencia provisional del Senado.** A cargo de la Presidencia Provisional del Senado por la renuncia del Vicegobernador. La posición de Vicepresidente Primero en la práctica queda vacante.

A partir de la información recabada, podemos observar que los cargos jerárquicos dentro de las Cámaras son espacios todavía pensados para varones, sin distinción entre las provincias. A ello se suma la repetición de los nombres propios que asumen esos cargos. Entonces, no solo las mujeres acceden a los legislativos provinciales en menor medida que los varones sino que, además, las legisladoras no se desempeñan en la misma medida que los varones cargos jerárquicos dentro de las Cámaras.

6. Consideraciones finales

De los datos presentados anteriormente, para ambos casos se observa que el impacto de la introducción de cuotas fue relativo y estuvo condicionado por el sistema electoral, que ha actuado en desmedro de las carreras políticas femeninas. Como lo explican diversas autoras, el proceso por el cual se distribuyen los escaños también importa a la hora de pensar en la implementación de cupos femeninos y en cómo acceden a cargos las mujeres (Archenti y Tula, 2008; Norris, 2006).

Ambas provincias tienen un sistema bicameral donde la Cámara Alta se integra por un representante por departamento con un sistema de circunscripción uninominal y elección por mayoría. Esta condición del sistema electoral limita claramente la posibilidad de garantizar el acceso de mujeres al recinto, ya que al consistir en un sistema al estilo británico (firstpast the post), quien saca mayor cantidad de votos automáticamente ocupa la banca.

En función de los datos presentados, se observa que en la mayoría de las listas para cargos de senador departamental, el primer lugar suele estar reservado para varones. Esto transparenta cómo el contexto social y cultural juegan un rol muy importante y donde las organizaciones partidarias prefieren asegurar el mayor porcentaje de votos poniendo candidatos masculinos reconocidos y con acceso a los medios (Llanos y Sample, 2008). No obstante, comparativamente, la Cámara de Senadores entrerriana ha resultado ser más permeable al ingreso de mujeres, logrando que al menos cuatro mujeres ocupen curules simultáneamente, situación que nunca ha sucedido en el caso santafesino.

En las Cámaras de Diputados analizadas en este trabajo, el sistema electoral también genera dinámicas que perjudican el acceso de mujeres al recinto. En ambas provincias, la Cámara Baja se integra proporcionalmente considerando todo el territorio provincial como un único distrito. Del mismo modo, tanto en Santa Fe como en Entre Ríos, existe una cláusula de gobernabilidad que favorece al partido mayoritario, al asegurar la mayoría automática de representantes.

Si bien en Santa Fe la distribución curules se realiza con un sistema D´Hont mientras que en Entre Ríos se realiza utilizando un sistema Hare, el resultado es similar: se prioriza el acceso a la Cámara de Diputados de las mujeres que se presentan en partidos con alto caudal de votos, los que suelen ganar las elecciones (o al menos disputar los dos primeros lugares) y adquirir la mayoría de los escaños en juego. Así, aquellas mujeres que integraron listas en los partidos no ganadores y con menor capacidad de obtener apoyos, solo participan en la disputa de la minoría de bancas.

Estas situaciones manifiestan como una ley de cupo implementada en un sistema no promovedor puede llevar a una baja participación en espacios de poder de las mujeres. Si bien la inclusión de acciones afirmativas de género ha permitido una mayor circulación femenina, el sistema electoral ha actuado contrarrestando el impacto positivo de la ley. Los dos casos analizados permiten observar cómo el sistema electoral ha tenido la capacidad de menoscabar la influencia del cupo y generar espacios de poca apertura política para la mujer.

A ello, es importante sumarle en el caso santafesino, el rol de las élites partidarias que, sin necesidad de una ley de paridad, en el año 2019 permitieron ampliar el número de mujeres en listas, lo cual se traduce en un 46% de mujeres como diputadas provinciales.

Las limitaciones de acceso de las mujeres a escaños en las Cámaras de ambas provincias, en línea a lo expuesto en este trabajo, tiene su correlato en la distribución de posiciones de jerarquía dentro de las Cámaras. Hemos observado como las estrategias de los partidos o frentes electorales tendieron a generar comportamientos para que el cupo establecido en la normativa se convierta en el techo de la participación femenina. En consecuencia, estas posiciones marginales en listas de votación se han reflejado también al momento de decidir respecto de la distribución del poder dentro de ambas Cámaras en Entre Ríos y Santa Fe.

En este sentido, a partir de los datos presentados en el apartado cinco se puede observar como los mismos sesgos de género que existen al momento de conformar listas, se han replicado en la distribución de poder en las Cámaras, básicamente porque la decisión sobre las autoridades es una potestad que conservan los partidos a partir de acuerdos tácitos a los que hemos referido en este trabajo. En consecuencia, la designación de autoridades en las respectivas Cámaras reproduce el sesgo de género sostenido al momento de conformar las listas, dificultando y, mayoritariamente, excluyendo a las mujeres del acceso a los cargos de autoridad, como pueden ser las presidencias y vicepresidencias.

En virtud de lo presentado, queda expuesto como gran parte de esta situación también se vincula a la necesidad de modificar estructuras culturales o de sentido hacia dentro de las instituciones partidarias como opción posible para poder superar las limitaciones normativas expuestas (Caminotti y Freidenberg, 2018). A futuro, resta observar cómo se verá modificada esta historia a partir de la implementación de la paridad electoral en ambas provincias, no sólo en términos numéricos, sino mirando las reales posibilidades que se les habilitan a las mujeres en política.

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Notas

Notas de autor